Deutscher Gewerkschaftsbund

16.09.2013

Öffentliche Investitionen und Finanzmittel zur Erhaltung des Sozialstaates

Soziale Investitionen passten lange Zeit nicht ins Bild der neoliberalen Leistungsgesellschaft. Dass damit die gesamte Gesellschaft auf dem Spiel steht, scheint nur wenigen klar zu sein. Zu ihnen zählt der Paritätische Gesamtverband, dessen öffentliches Investitionsprogramm hier vorgestellt wird.

Die EU-Kommission spricht sich für „Sozialinvestitionen für Wachstum und sozialen Zusammenhalt“ aus, Wolfgang Clement fordert eine Billion Euro (= 1.000 Mrd. Euro) für eine europäische Arbeitsmarkt- und Infrastrukturpolitik. Sie soll einen Wachstumsschub auslösen und die Jugendarbeitslosigkeit in der EU bekämpfen. Die Volkswirte des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) haben eine riesige Investitionslücke ausgemacht und schlagen für die nächsten Jahre Investitionen von 75 Mrd. Euro jährlich vor.[1] Der Spiegel übersetzt die DIW-Befunde: „Kaputtgespart. Deutschland lebt von der Substanz … Verspielt die Republik ihre Zukunft?“[2]

Nach Jahren der Kürzungspolitik wird plötzlich das Thema „Investitionen“ von den unterschiedlichsten Akteuren (wieder-)entdeckt, die Medien berichten darüber. Richtig ist, dass Clement und das DIW sämtliche Investitionen meinen, sowohl private als auch staatliche Investitionen. Tatsächlich ist in den letzten eineinhalb Dekaden das Investitionsvolumen in Deutschland von 20 auf 17 Prozent im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt gesunken, besonders stark wurden aber dabei die staatlichen Investitionen von ca. 2,5 auf 1,5 Prozent gemindert.[3]

Fiskalischer Schrumpfkurs öffentlicher Investitionen

Im Folgenden geht es um die öffentlichen Investitionen, einen Überblick liefert Abbildung 1. In allen westlichen OECD-Staaten einschließlich der USA sind die öffentlichen Investitionen von etwa 4 Prozent in den 60-iger Jahren auf aktuell ca. 2,5 Prozent zurückgegangen. Deutschland weicht deutlich von diesem Trend ab und landet bei der bereits genannten öffentlichen Investitionsquote von 1,5 Prozent.


[1] DIW Wochenbericht, „Investitionen für mehr Wachstum“, Nr. 26/2013 (24.06.2013), insbesondere S. 3 ff. und S. 6 ff.

[2] Europäische Kommission (2013): Sozialinvestitionen für Wachstum und sozialen Zusammenhalt – einschließlich Durchführung des Europäischen Sozialfonds 2014-2020.- COM(2013) 83 final, Brüssel; Wolfgang Clement im Handelsblatt, vom 19.07.2013, S. 64; „Kaputtgespart“, Der Spiegel vom 15.06.2013, S. 62-68.

[3] Daten aus Romp, Ward und de Haan, Jakob (2005): Public capital and economic growth: a critical survey.- In: EIB Papers (European Investment Bank), 1/2005, S. 40-70; DIW Wochenbericht, Nr. 26/2013 (24.06.2013), S. 11; Datenbank Eurostat.

Abbildung 1

Abbildung 1: Langjährige Trends öffentlicher Investitionen in Deutschland, den USA und in den EU- sowie OECD-Staaten. Öffentliche Investitionen aufgetragen als Prozent-Anteile am Bruttoinlandsprodukt.

In Abbildung 2 werden die Investitionstrends der Mitgliedstaaten der EU miteinander Verglichen. Im Vergleich der öffentlichen Investitionen zwischen 2001 und 2012 bilden Deutschland und Österreich die beiden Schlusslichter in der EU. Trotz noch nicht überwundener Weltwirtschaftskrise halten viele Staaten ihre Investitionen über 2 Prozent, viele mittelosteuropäische Staaten haben ihre öffentlichen Investitionen sogar deutlich gesteigert und bilden zusammen mit Schweden, Holland und Frankreich die Spitzengruppe. Bei Staaten, die von der Finanzkrise besonders stark betroffen sind und sich einer auch von Deutschland aufgenötigten Austeritätspolitik unterwerfen mussten – wie Irland, Portugal, Spanien und Griechenland – zeigen sich deutliche Rückgänge der gesamtstaatlichen Investitionen.

Abbildung 2

Abbildung 2: Öffentliche Investitionen in den Mitgliedstaaten der EU im Vergleich von 2001 und 2012. Investitionen aufgetragen als Prozent-Anteile am Bruttoinlandsprodukt.

Notwendige Finanzmittel zur Erhaltung des Sozialstaates

Es stellt sich angesichts der vorgestellten Befunde die Frage, welche Investitionen und Finanzmittel benötigt werden, um die notwendigen Zukunftsinvestitionen zu sichern. Neben den Investitionen in Infrastruktur, Bauten und Ausrüstungsgüter sind weitere Finanzmittel zur Erhaltung des Sozialstaates notwendig. Deutschland ist nicht nur ein Wirtschaftsstandort sondern auch ein Lebensstandort für 80 Mio. Menschen. Wird es versäumt die notwendigen Finanzmittel für Investitionen und zur Erhaltung des Sozialstaates aufzubringen, führt dies zu Wachstumsverlusten, einer steigenden sozialen Ungleichheit und zu einem weiteren Abbau des Sozialstaates.[4]

Der Paritätische Gesamtverband hat eine Studie und eine Expertise „Finanzierungsnotwendigkeiten des Sozialstaates“ vorgelegt, in der beispielhaft künftige Finanzbedarfe dargestellt sind.[5] Dabei waren einige grundsätzliche Probleme zu lösen. Zum einen ging es nicht nur darum, notwendige Finanzbedarfe, sogenannte „Investitionsstaus“, zu identifizieren, sondern auch für die kommende Legislaturperiode notwendige Finanzsummen von 2014 bis 2017 zu bestimmen. Das Projekt konnte sich dabei überwiegend auf eigene Modellrechnungen stützen, da in vielen Fällen benötigte Daten und Statistiken nicht vorlagen. Modellrechnungen für künftige Finanzbedarfe über einen Zeitraum von vielen Jahren aufzustellen, ist mit grundsätzlichen Einschränkungen verbunden. Mehrjährige Prognosen zur Wirtschafts-, Arbeitslosigkeits- und Lohnentwicklung sind nicht möglich. Gleiches gilt für die Preisentwicklung.

Weitere Unsicherheiten resultieren aus möglichen Verhaltensänderungen der Menschen, zum Beispiel bei der Nutzung der bestehenden Infrastruktur und bei Inanspruchnahme von Sozialleistungen. Das Verhalten bei der Einführung neuer Sozialleistungen lässt sich nur modellhaft abschätzen. Des Weiteren kann sich der gesetzliche Rahmen für Investitionen und einzelne Sozialleistungen ändern. Dementsprechend kann die Untersuchung nur vom Status quo ausgehen und Finanzierungsnotwendigkeiten modellieren auf der Grundlage vorhandener Daten, der aktuellen Fachdiskussion und anhand von Expertenaussagen.

Für den Zeitraum von 2014 bis 2017 wurde insgesamt ein Finanzbedarf von 142 Mrd. Euro ermittelt, das sind gerundet 35 Mrd. Euro pro Jahr – entsprechend ca. 1,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Diese Summe verteilt sich auf folgende acht sozialpolitische Felder (Tabelle im Anhang):

1. Soziales Existenzminimum und Vermeidung von Altersarmut

6,120 Mrd. Euro

2. Integration von Langzeitarbeitslosen u. Jugendlichen ohne Berufsabschluss

2,150 Mrd. Euro

3. Bezahlbares Wohnen, bezahlbare Energie und Mobilität

5,210 Mrd. Euro

4. Bildungsinvestitionen und Jugendarbeit

3,850 Mrd. Euro

5. Gesundheit und Rehabilitation

3,180 Mrd. Euro

6. Pflege

8,720 Mrd. Euro

7. Teilhabe für Menschen mit Behinderung: Inklusion

5,720 Mrd. Euro

8. Migration und Integration

0,500 Mrd. Euro

Die beiden größten Finanzierungsblöcke bilden der Bereich „Pflege“ (Anteil: 25 Prozent) und der Bereich „Soziales Existenzminimum“ (Anteil: 17 Prozent), an dritter und vierter Stelle kommt die „Teilhabe für Menschen mit Behinderung: Inklusion“ (Anteil: 16 Prozent) und „Bezahlbares Wohnen, bezahlbare Energie und Mobilität“ (15 Prozent). Die Summe der übrigen vier Bereiche beträgt im Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2017 9,7 Mrd. Euro und entsprechend 27 Prozent der Ausgaben insgesamt (Abbildung 3).


[4] Dauderstädt, Michael (2010): Soziales Wachstum gegen die Schuldenkrise.- WISO Diskurs, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn;Streek, Wolfgang und Mertens, Daniel (2011): Fiscal Austerity and Public Investment: Is the Possible the Enemy of the Necessary? MPIfG Discussion Paper 11/12. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln, S. 23 ff.; Diakonie Deutschland (Hg.) (2012): Soziale Daseinsvorsorge in den Kommunen: Zivilgesellschaft stärken, Solidarität und Teilhabe sichern.- Positionspapier Diakonie Deutschland, Berlin, S. 4-6.

[5] Martens, Rudolf; Rosenbrock, Rolf; Woltering, Christian (2013): Handlungsbedarf. Was Sozialreformen wirklich kosten.- Der Paritätische Gesamtverband, Berlin; Martens, Rudolf (2013): Finanzierungsnotwendigkeiten des Sozialstaates.- Der Paritätische Gesamtverband / Paritätische Forschungsstelle, Expertise Sachstand 1. August 2013, Berlin.

Abbildung 3

Abbildung 3: Darstellung der einzelnen Bereiche in Prozent. Zugrunde gelegt wurden die Durchschnitte der Jahre 2014 bis 2017.

Dabei bleibt es offen, welche Ebene in der deutschen Finanzverfassung – Bund, Länder, Gemeinden, Sozialversicherungen – die zusätzlichen Mittel aufbringen soll. Das ist dem künftigen politischen Verhandlungsprozess vorbehalten. Die Gesamtsumme von 35 Mrd. Euro jährlich für die Jahre 2014 bis 2017 ist dabei nur eine Orientierungsgröße, da sich die Untersuchung auch daran ausgerichtet hat, zum einen welche Felder der Sozialpolitik nicht oder wenig umstritten sind, und zum anderen hat sie sich auf bedeutende Kostenblöcke beschränkt. Insofern sind die einzelnen Summen als Mindestbedarfe bzw. Orientierungsgröße zu verstehen, in der Tabelle im Anhang sind die Themen im Einzelnen aufgeführt.

Beispiel: Hartz IV-Leistungen als Existenzminimumleistung

Die Ausgaben für Hartz IV-Leistungen sind Transferzahlungen zur Sicherung des Existenzminimums. Das politisch immer wieder vorgetragene Kostenargument ist gesamtwirtschaftlich betrachtet nicht richtig: Die Kosten der einen Seite – bislang der Bund und die Kommunen (im Wesentlichen Kosten der Unterkunft) – sind die Einnahmen der Personen und Familien, die von Hartz IV-Leistungen leben müssen. Im Jahre 2009/2010 betrugen die Ausgaben für Arbeitslosengeld II und Sozialgeld ca. 31 Mrd. Euro, darunter fast 12 Mrd. Euro für die Kosten der Unterkunft. Da die Haushalte, die von Hartz IV-Leistungen leben müssen, kaum Sparvermögen bilden können, fließen Arbeitslosengeld II und Sozialgeld unmittelbar in den Wirtschaftskreislauf zurück. Wegen der hohen Summen wirkt Hartz IV wie eine Regionalförderung – eine Regionalförderung, die sehr zielgenau in solche Regionen in Ost- und Westdeutschland fließt, die – weil sie hohe Anteile von Hartz IV-BezieherInnen haben – wirtschaftlich benachteiligt sind.[6] Hartz IV war zwar niemals als Regionalförderung gedacht, auf der Kreisebene kann die Relation Hartz IV-Leistungen zu regionalem Bruttoinlandsprodukt in Ost- und in manchen Regionen Westdeutschlands (Ruhrgebiet) mehr als 3 Prozent betragen (Abbildung 4).[7] Die vorgeschlagenen Leistungsverbesserungen durch eine Regelsatzerhöhung haben Kaufkraftgewinne für die regionale Wirtschaft benachteiligter Regionen zur Folge. Anders ausgedrückt: Die geschilderten Vorteile verkehren sich in ihr Gegenteil, wenn die Regelsätze nicht bedarfsdeckend sind oder zu niedrig angepasst werden.


[6] Martens, Rudolf (2013): Armut regional: Oder die verpasste Chance Armutsbekämpfung als Wirtschaftsförderung zu begreifen. In: sozialmagazin, 3-4.2013, S. 42-48; Martens, Rudolf (2013): Hartz IV und regionale Wirtschaft. In: quer, H. 5 (März)/2013, S. 12-14.

[7] Regionale Daten zum Bruttoinlandsprodukt sind seitens der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder nur bis 2009 verfügbar.

Karte

Abbildung 4: Regionalwirtschaftliche Bedeutung der SGB II- bzw. Hartz IV-Leistungen für 2009: Relation der passiven Leistungen des Bundes (Arbeitslosengeld II, Sozialgeld, Kosten der Unterkunft – ohne Anteile der Kommunen) am regionalen Bruttoinlandsprodukt (BIP, Daten nur bis 2009 verfügbar).

Das Beispiel Hartz IV-Leistungen zeigt, Transferzahlungen sind keine bloßen konsumtiven Ausgaben. Existenzminimumleistungen stiften einen langfristigen volkswirtschaftlichen Nutzen, denn sie verbessern auf der kommunalen Ebene das soziale Umfeld nicht nur für die Betroffenen und wirken z. T. wie eine Regionalförderung für benachteiligte Regionen in Deutschland. Finanzmittel zur Erhaltung des Sozialstaates sind gesamtwirtschaftlich gesehen eine wirtschaftlich lohnende Angelegenheit. Ein Punkt, der insbesondere von einer neoliberal oder auch nur naiv schwäbisch-hausfraulich gestimmten politischen Seite beharrlich geleugnet wird.

Wer soll das bezahlen?

Die Gesamtsumme von 35 Mrd. Euro jährlich für die Jahre 2014 bis 2017 ist eine Orientierungsgröße i. S. eines Mindestbedarfs. Um die Ausgabeverpflichtungen und Ausgaben darüber hinaus zu finanzieren, fordert der Paritätische eine stärkere Besteuerung großer Vermögen und Einkommen: „Sozialpolitik, die diesen Namen auch verdient, ist nicht zum Nulltarif zu haben. Wir brauchen eine spürbare Umverteilung durch eine neue solidarische Steuerpolitik, damit Politik wieder Gestaltungsspielraum erhält“, so Rolf Rosenbrock, der Vorsitzende des Paritätischen Wohlfahrtsverbands. Darüber hinaus mahnt der Verband zu mehr Transparenz und Ehrlichkeit im Wahlkampf: „Wer Wahlversprechen abgibt, muss dazu stehen, dass sie Geld kosten und sagen, woher das Geld zur Finanzierung kommen soll. Politik kann sich nicht mehr vor der Verteilungsfrage drücken.“ Um den Forderungen Nachdruck zu verleihen und ein kraftvolles Zeichen für eine wirksamere Steuerpolitik zu setzen, ist der Paritätische Mitglied im Bündnis Umfairteilen mit ver.di, GEW, NGG, Attac und weiteren Organisationen.

 

Anhang

Tabelle: Finanzbedarfe zur Erhaltung des Sozialstaates, Zahlen in Milliarden (Mrd.) Euro, Durchschnitt für 2014 bis 2017 und Summe 2014 bis 2017 (p.m. = pro memoria, bezeichnet einen „Merkposten“).

Bereiche

2014

2015

2016

2017

D’schn.

2014 - 2017

Summe

2014 - 2017

1. Soziales Existenzminimum und

    Vermeidung von Altersarmut

6,010

6,080

6,160

6,230

6,120

24,480

1.1 Höhe der Regelsätze

5,550

5,590

5,630

5,670

5,610

22,440

1.2 Existenzminimum im Alter

0,460

0,490

0,530

0,560

0,510

2,040

2. Integration von Langzeitarbeitslosen und

   Jugendlichen ohne Berufsabschluss

2,150

2,150

2,150

2,150

2,150

8,600

2.1 Integration von Langzeitarbeitslosen und

      Qualifizierung junger Erwachsener

2,150

2,150

2,150

2,150

2,150

8,600

3. Bezahlbares Wohnen, bezahlbare Energie

    und Mobilität

5,210

5,210

5,210

5,210

5,210

20,840

3.1 Soziale Wohnraumförderung

4,500

4,500

4,500

4,500

4,500

18,000

3.2 Programm „Soziale Stadt“

0,160

0,160

0,160

0,160

0,160

0,640

3.3 Sozialverträgliche Energiewende

0,550

0,550

0,550

0,550

0,550

2,200

3.4 Mobilität

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

4. Bildungsinvestitionen und Jugendarbeit

3,270

3,660

4,050

4,440

3,850

15,420

4.1 Kindertagesbetreuung

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

p.m.

4.2 Investitionen in Schulen

2,100

2,100

2,100

2,100

2,100

8,400

4.3 Schulsozialarbeit

0,390

0,780

1,170

1,560

0,970

3,900

4.4 Bildung und Teilhabe für alle Kinder und

      Jugendlichen

0,780

0,780

0,780

0,780

0,780

3,120

5. Gesundheit und Rehabilitation

3,100

3,150

3,200

3,250

3,180

12,700

5.1 Prävention und Gesundheitsförderung

0,200

0,250

0,300

0,350

0,280

1,100

5.2 Krankenhäuser 

2,700

2,700

2,700

2,700

2,700

10,800

5.3 Rehabilitation und Wiedereingliederung

0,200

0,200

0,200

0,200

0,200

0,800

6. Pflege

8,640

8,690

8,750

8,800

8,720

34,880

6.1 Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff

6,000

6,000

6,000

6,000

6,000

24,000

6.2 Unterstützung pflegender Angehöriger

2,640

2,690

2,750

2,800

2,720

10,880

Summe Pflege

 

 

 

 

 

 

7. Teilhabe für Menschen mit Behinderung:

    Inklusion

5,230

5,550

5,880

6,210

5,720

22,870

7.1 Inklusion in der schulischen Ausbildung

0,330

0,650

0,980

1,310

0,820

3,270

7.2 Inklusion von Menschen mit Behinderung:

      Teilhabegeld

4,900

4,900

4,900

4,900

4,900

19,600

8. Migration und Integration

0,500

0,500

0,500

0,500

0,500

2,000

8.1 Asylbewerberleistungsgesetz

0,250

0,250

0,250

0,250

0,250

1,000

8.2 Programme zur Integration von Migranten

      und Migrantinnen

0,250

0,250

0,250

0,250

0,250

1,000

Summe insgesamt

34,110

34,990

35,900

36,790

35,450

141,790


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Kurzprofil

Dr. Rudolf Martens
Geboren 1951 in Treysa/Hessen
Leiter der Paritätischen Forschungsstelle im Paritätischen Gesamtverband
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