Deutscher Gewerkschaftsbund

08.04.2014

Sieben Wege zu einer Korrektur der Vermögensverteilung in Deutschland

Geld und Leute

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Deutschlands Einkommens- und Vermögensverteilung hat sich in den letzten zwanzig Jahren systematisch verschlechtert. Die untersten zwanzig Prozent der Einkommensbezieher bestehen aus Rentnern, Minijobbern und Beschäftigten, die trotz Vollzeitarbeit unter der Armutsgrenze leben. Der Armut am untersten Einkommensende steht ein zunehmender Reichtum der obersten zehn Prozent gegenüber, dem politisch noch nachgeholfen wurde mit Steuererleichterungen, Möglichkeiten der Steuerumgehung und -hinterziehung, der Abschaffung der Vermögensteuer im Jahr 1997 und einer geringen Erbschaftssteuer. So konnten die Reichen nicht nur höhere Einkommen erzielen, sondern auch immer mehr Vermögen anhäufen. Dadurch hat sich die soziale Ungleichheit noch weiter verschärft. Zugleich haben die Steuersenkungen der letzten 14 Jahre die Staatsfinanzen sehr stark strapaziert. Ein weiteres Auseinanderklaffen der Vermögensverteilung wäre sowohl sozial als auch wirtschaftlich äußerst bedenklich. Eine Korrektur der Vermögensverteilung ist daher dringend nötig.

Angesichts der jüngsten Vorfälle um Steuerhinterziehung und Steuervermeidung in Deutschland, ist die Diskussion über die wachsende Ungleichverteilung der Einkommen und Vermögen als Hintergrund für Steuerhinterziehung in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Steuersystematisch können bestimmte vermögensbezogene Steuern (insbesondere die allgemeine Vermögensteuer sowie Erbschaft- und Schenkungsteuer) nämlich als „Nachhol- und Kontrollsteuer“ verstanden werden, mit der nichterfasste Einkommen, die in die Vermögensbildung fließen, später „nachversteuert“ werden. Hinterzogenes Einkommen wird auf kurz oder lang wieder in Vermögenswerten angelegt. Die Offensive gegen Steueroasen in Europa und die Durchsetzung des automatisierten Datenabgleichs verstärken den Trend zur Erhöhung des „legalen“ Vermögens, weshalb eine Vermögensteuer genau zum richtigen Zeitpunkt käme.

Eine Korrektur der Vermögensverteilung ist auch im Sinne einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung wünschenswert, denn die Konsumquote der Reichen ist stets geringer als jene der Armen. Will man die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen steigern, muss man den untersten Einkommensbeziehern mehr Geld zukommen lassen, um ihre Kaufkraft zu stärken.

Aktuell erhobene vermögensbezogene Steuern in Deutschland

Die vermögensbezogenen Steuern sind derzeit die Grundsteuer, die Erbschaft- und Schenkungsteuer, die Grunderwerbsteuer und die 2011 neu eingeführte Bankenabgabe. Die Einnahmen aus diesen Steuern beliefen sich in Deutschland 2010 auf nur 24,3 Mrd. €, was 0,8% des BIP bzw. 4% des gesamten Steueraufkommens sind. Das reiche Deutschland liegt damit in der untersten Kategorie von Vermögensteuern noch hinter Griechenland. Mehr als die Hälfte der Einnahmen entfällt auf die Grundsteuer (11,3 Mrd. Euro), weitere 4,4 Mrd. Euro auf die Erbschafts- und Schenkungsteuer und 5,3 Mrd. auf die Grunderwerbsteuer.

Tabelle

OECD 2012

In Deutschland werden folgende vermögensbezogene Steuern nicht mehr erhoben: die Vermögensabgabe, die als Lastenausgleich für Kriegsschäden diente, die Gewerbekapitalsteuer und diverse Kapitalverkehrssteuern. Ferner wurde 1997 die allgemeine Vermögensteuer, die bundeseinheitlich geregelt war, aufgrund eines Verfassungsgerichtsurteils ausgesetzt. Das Urteil bemängelte die Versteuerung von Immobilien, die sich von anderen Vermögenswerten unterschied. Unter Vermögen wurde Geldvermögen (Spareinlagen, Anleihen, Beteiligungen etc.) und Sachvermögen (Betriebsvermögen, Grundvermögen, Lizenzen, Patente, Urheberrechte, Bodenschätze, Wälder, Hausrat, Kunstsammlungen, Autos, Schmuck) verstanden.

Sieben Wege zur Korrektur der Vermögen

Im Folgenden werden sieben konkrete Vorschläge gemacht, wie man die Reichsten in Deutschland stärker besteuern könnte, um die Polarisierung der Vermögen zu stoppen und negative wirtschaftliche Effekte zu verhindern. Die jeweils vorgeschlagene Steuer sollte viel einbringen, sie sollte wenig Ausweichmöglichkeiten bieten (geringe Substitutionseffekte), sie sollte die Zielgruppe treffsicher erreichen (und nicht ungeplant ärmere Gruppen plötzlich zur Kasse bitten), sie sollte möglichst das Problem der Doppelbesteuerung vermeiden (z.B. dass der Zinsertrag sowohl in der Einkommensteuer als auch in der Vermögensteuer besteuert wird) und sie sollte keine Substanzbesteuerung sein (die Substanz von Betrieben darf nicht verringert werden). Außerdem sollte die Steuer geringe Erhebungskosten (Verwaltungsaufwand) aufweisen. Grundsätzlich sollten Bund, Länder und Gemeinden von diesen Vorschlägen profitieren.

1. Die Wiedereinführung einer allgemeinen Vermögensteuer (=Ländersteuer)

Die Wiedereinführung einer allgemeinen Vermögensteuer (die unterschiedslos sämtliche Vermögen der privaten Haushalte und/oder Unternehmen besteuert) ist nach wie vor die ertragreichste aller vermögensbezogenen Steuern. Ausgegangen wird von einem Steuersatz von 1% auf das zum Verkehrswert bewertete Nettovermögen und von Freibeträgen von 2 Millionen für Privatpersonen. Dabei ist ein jährliches Steueraufkommen zwischen 11,6 Mrd. und 16,5 Mrd. €, also 0,64% des BIP zu erwarten; hier sind vermutete Ausweichreaktionen der Betroffenen von 3-4 Mrd. € schon abgezogen. Die Verwaltungskosten dieser Steuer (Schätzung aller Vermögenswerte und Steuereintreibung) nehmen zwischen 1.8% und 3% des Steueraufkommens ein. Praktikable Bewertungsverfahren sind bereits bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer entwickelt.

Eine Reform zur Verfassungskonformität der Vermögensteuer wäre 1997 möglich gewesen und ist es auch noch heute. Die Vermögenssubstanz wird durch die Steuer nicht beeinträchtigt, wenn man sie als Sollertragsteuer konzipiert, persönliches Gebrauchsvermögen verschont und Grund- und Immobilienvermögen verkehrswertnah bewertet. Man kann diese Steuer daher aus guten Gründen fordern.

2. Die Einführung einer einmaligen Vermögensabgabe

Im Zuge der besonderen Belastungen der öffentlichen Haushalte durch die globale Wirtschafts- und Finanzkrise rückte die Möglichkeit der Erhebung einer einmaligen bzw. zeitlich befristeten Vermögensabgabe in den Fokus der Steuerdebatte, schließlich wurde in der Krise deutlich, dass den skandalierten Staatsschulden weitaus höhere private Vermögen gegenüberstehen. Die Vermögensabgabe ist eine einmalige Steuer von zehn Prozent auf das zum Verkehrswert bewertete Nettovermögen zu einem bestimmten Stichtag. Dadurch können in einem Jahr in Deutschland 14 Mrd. € erhoben werden, unter der Voraussetzung, dass die Ertragsbelastung bei Betriebsvermögen begrenzt wird und hohe Freibeträge von 1 Mio. € für Privatvermögen und 5 Mio. € für Betriebsvermögen gewahrt werden. So trifft diese Steuer wirklich nur die Superreichen. In Deutschland wären von ihr ca. 330.000 bis 340.000 Personen betroffen bzw. abgabenpflichtig; das entspricht 0,6% der erwachsenen Bevölkerung.

Der Staatsrechtler Joachim Wieland kommt in einem Rechtsgutachten[1] zu dem Ergebnis, dass eine angestrebte Reduzierung der Staatsverschuldung, die im Rahmen der Wirtschaftskrise sprunghaft angestiegen ist, eine hinreichende Begründung zur Erhebung einer Vermögensabgabe ist. Sie darf aber nicht dauerhaft, sondern nur anlassbezogen zur Deckung eines außerordentlichen Finanzbedarfs erhoben werden. Ein Zugriff auf die Vermögenssubstanz sei zulässig, soweit die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Besteuerten nicht überdehnt werde. Es gelte, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit mit ansteigenden Vermögen steige. Ebenso sei die Belastung von Betriebsvermögen wie von Kapitalgesellschaften zulässig. Auch hier gelte die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit als Maßstab. Hieraus folge auch die Möglichkeit eines progressiven Tarifs.

Ein weiterer Vorteil sind die kaum möglichen Ausweichreaktionen (Transfers ins Ausland) der Besteuerten. Der Gesetzgeber muss jedoch mögliche negative wirtschaftliche Effekte durch Liquiditäts- und Finanzierungsprobleme einkalkulieren. Auch unter Aspekten der intergenerativen Steuergerechtigkeit spricht vieles für Vermögensabgaben zur Reduzierung der Staatsschulden. Von hohen Staatsschulden haben vor allem die älteren Generationen durch zu niedrige Steuern profitiert, die durch eine Vermögensabgabe wiederum stärker belastet werden als Jüngere. Ein weiteres Argument ist, dass die Vermögensbesitzer von den staatlichen Stabilisierungsmaßnahmen in der Finanzmarktkrise enorm profitiert haben.

3. Eine progressive Besteuerung von Kapitalerträgen

Eine Anhebung der Kapitalertragsteuer hat gegenüber der Wiedereinführung der Vermögensteuer den Vorteil, dass sie Doppelbesteuerung sowie mögliche Substanzbesteuerung bei geringen oder fehlenden Erträgen bzw. bei Verlusten vermeidet. Steuerpflichtig sind natürliche Personen, die Kapitaleinkünfte (Zinserträge, Dividendeneinkünfte, Veräußerungsgewinne aus Finanztiteln) von mehr als 801 € (Freibetrag) haben. Derzeit wird eine einheitliche Abgeltungssteuer von 25% erhoben, die 2012 ein Steueraufkommen von 8,2 Mrd. €, d.h. 0,31% des BIP erbrachte.

Dass Arbeitseinkommen progressiv besteuert werden, aber Kapitaleinkommen nicht, ist eine Ungleichbehandlung von Arbeit und Kapital und widerspricht dem finanzwissenschaftlichen Prinzip der synthetischen Besteuerung, wonach alle Einkunftsarten gleichbehandelt werden sollen. Eine Besteuerung von Kapitalerträgen mit einem regulären progressiven Einkommensteuertarif, statt mit 25% Abgeltungssteuer würde 3 bis 4 Mrd. € Mehreinnahmen erbringen, langfristig zunehmende Einnahmen sichern und eine Korrektur der zunehmenden Einkommensungleichheit darstellen. Da es eine Steuer auf Erträge ist, wird eine Substanzbesteuerung vermieden, da bei fehlenden Erträgen oder Verlusten keine Steuer anfällt. Die Steuer hätte allerdings hohe Einnahmeschwankungen und mögliche Ausweichreaktionen zu anderen Wertanlagen zur Folge. Auch könnte sich ein Lock In Effekt bei der Besteuerung von Veräußerungsgewinnen ergeben.

4. Reform der Erbschaft- und Schenkungsteuer (=Ländersteuer)

Das Aufkommen der Erbschaftsteuer sank in den letzten Jahren (2012 auf nur noch 0,16% des BIP), obwohl das Volumen des vererbten Vermögens anstieg. Hier liegt ein großes Potenzial, denn die Treffsicherheit und das potenzielle Aufkommen der Erbschaftsteuer sind hoch. Das Gros der Einnahmen wird von einer relativ kleinen Zahl von besteuerten Erbschaften erzielt: 0,35% der unbeschränkt Steuerpflichtigen erbrachten 25,7% des Aufkommens. Da der Anteil des Unternehmensvermögens (Betriebsvermögen plus Anteile an nichtnotierten Kapitalgesellschaften) auf 22% bis 32% an allen Übertragungen geschätzt wird, haben sich die Ausnahmetatbestände für das Unternehmensvermögen erheblich auf die gesamten Erbschaftsteuereinnahmen ausgewirkt. International sind die Verschonungsregeln für Unternehmensvermögen nicht selten anzutreffen, allerdings gehen sie in der Regel nicht so weit wie in Deutschland. Das Ziel der Verschonungsregeln ist die Sicherstellung der Beschäftigung (Verhinderung von Arbeits­platzverlusten) bei der Unternehmensnachfolge. Ein solcher Lenkungszweck ist zwar grundsätzlich legitim, aber nur, wenn der Lenkungszweck durch die getroffene Regel überhaupt erreicht werden kann. Nach Ansicht des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen ist die Sorge um Arbeitsplatzverluste weitgehend unbegründet. Hinzu komme, dass die Begünstigung auch Unternehmensteile beträfe, die im Ausland liegen.

Ende 2011 sprach sich der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in einem Gutachten dafür aus, das neue Erbschaftsteuerrecht grundlegend zu novellieren. Die Kritik rief vor allem die weitgehende Freistellung von Betriebsvermögen und selbst genutztem Wohneigentum hervor. Auch die hohen Grenzsteuersätze von bis zu 50% wurden unter Effizienzgesichtspunkten abgelehnt. Stattdessen empfahl der Beirat, drei Viertel der Erbschaften von der Besteuerung auszunehmen und ein Viertel mit durchschnittlich 8% zu besteuern, um bei geschätzten Erbschaften von 200 Mrd. € ein Aufkommen von 4 Mrd. € zu erzielen. Zusätzlich soll das Recht auf Steuerstundung eingeführt werden, um die Fortführung von Betrieben zu ermöglichen.[2]

Der Reformvorschlag des Wissenschaftlichen Beirats zielt darauf ab, das gegenwärtige Einnahmevolumen von 4 Mrd. € pro Jahr zu erhalten. Es muss jedoch gefragt werden, warum 4 Mrd. € Einnahmen bei geschätzten Erbschaften in Höhe von 200 Mrd. € ausreichend sein sollen. So könnte ein Steuersatz von 16% die Einnahmen auf 8 Mrd. € verdoppeln. Noch höhere Steuersätze, bspw. 32% würden zu Mehreinnahmen von 12 Mrd. € führen und bewegen sich damit in Dimensionen wie bei einer Wiedererhebung der Vermögensteuer.

5. Einführung einer Finanztransaktionssteuer

Die EU-Debatte um eine Finanztransaktionssteuer ist sehr zu begrüßen. Steuerpflichtig sind dabei professionelle Finanzmarktakteure. Eine Finanztransaktionssteuer von 0,1% Steuer auf den Handel von Wertpapieren und Aktien und 0,01% auf den Handel von Derivaten bringt 20 Mrd. € bis 2020. Würde man auch den Handel mit ausländischen Währungen mit 0,1% Steuer einbeziehen, betrüge das Aufkommen 50 Mrd. €. Eine tatsächliche Einführung und Erhöhung der Finanztransaktionssteuer, insbesondere auf Derivate, würde das Aufkommen deutlich erhöhen und könnte auch als Strafe für Wetten auf Finanztitel gelten, als Strafe für das Zocken auf den Finanzmärkten. Eine Finanzaktivitätssteuer – also eine Steuer nicht nur auf Transaktionen, sondern auf Bilanzsummen von Finanzinstituten – von 5% auf die Summe von Profiten und Löhnen von Finanzinstitutionen würde 25 Mrd. € einbringen.

6. Reform der Grundsteuer (=Gemeindesteuer)

Die Grundsteuer, die den Besitz von Immobilienvermögen der privaten Haushalte, der Land- und Forstwirtschaft und der Unternehmen betrifft, ist neben der allgemeinen Vermögensteuer die vermögensbezogene Steuer mit dem größten Aufkommen. Im Jahr 2010 betrug das Aufkommen der Grundsteuer A (landwirtschaftliche Grundstücke) 0,4 Mrd. € und das der Grundsteuer B (für bebaute oder bebaubare Grundstücke) 11 Mrd. €. Die Einnahmen stehen den Gemeinden zu. Die Grundsteuer zeichnet sich durch eine stabile Bemessungsgrundlage und ein zu erwartendes langfristig hohes Aufkommenspotenzial aus. Angesichts der bestehenden Unterbewertung der Grund- und Immobilienvermögen durch die Anwendung völlig veralteter Einheitswerte bei der Bemessung der Grundsteuerschuld dürfte das zusätzliche Aufkommenspotenzial einer Stärkung der Grundsteuer durch eine verkehrswertnähere Bewertung beträchtlich sein.

Die Anpassungsreaktionen der Steuerpflichtigen auf eine Erhöhung der Grundsteuer dürften begrenzt sein. Für eine Hinterziehung der Grundsteuer besteht faktisch kein Spielraum, und internationale Steuerflucht scheidet aufgrund der Immobilität von Grund- und Immobilienvermögen als Ausweichoption aus. Die Steuer stärkt auch das Äquivalenzprinzip, das den Zusammenhang zwischen kommunalen Leistungen und Steuern betont. Eine teilweise Überwälzung der Steuer auf Mieter ist nicht auszuschließen. Eine verkehrswertbasierte Bewertung birgt Gefahr von Einnahmeschwankungen. Die Verfassungskonformität der geltenden Regelung ist fraglich, daher besteht ohnehin ein Reformbedarf dieser Steuer.

7. Reform der Bankenabgabe

Durch das Restrukturierungsfondsgesetz vom 9.12.2010 sind Kreditinstitute seit 2011 zur Zahlung einer Bankenabgabe verpflichtet. Die Bemessungsgrundlage der Abgabe ist die Summe der Passiva abzüglich bestimmter Posten, soweit sie den Freibetrag von 300 Mio. € übersteigt. Die Passivseite einer Bankbilanz besteht aus den Verbindlichkeiten gegenüber der Zentralbank, den Einlagen von Banken und Nichtbanken (Kunden), den Bankanleihen sowie dem Eigenkapital.

Die Abgabe ist progressiv nach dem Volumen der beitragserheblichen Passiva gestaffelt und beträgt zwischen 0,02% und 0,06%. Daneben wird das außerbilanzielle Derivatevolumen mit 0,0003% belastet. Die Abgabe bemisst sich somit anhand der Größe des Instituts und dessen Grad der Vernetzung mit dem Finanzsystem. Der Jahresbeitrag einer Bank aus der Summe der Beitragskomponenten „Passiva“ und „Derivate“ wird bei 20% des Jahresüberschusses gekappt (sog. Zumutbarkeitsgrenze). Auf jeden Fall wird aber ein Mindestbeitrag von 5 % des regulären Jahresbeitrags erhoben. Mit der Bankenabgabe wird ein Restrukturierungsfonds mit einer Zielgröße von 70 Mrd. € aufgebaut, durch den notwendige Abwicklungs- oder Restrukturierungsmaßnahmen systemrelevanter Banken finanziert werden.

Im Jahr 2011 nahm der Restrukturierungsfonds mit 600 Mio. € nur halb so viel ein, wie ursprüng­lich vom Finanzministerium geplant war. Eine Erhöhung des Abgabesatzes und eine Verbesserung der Einhebung sollten deshalb erwogen werden. Die Bankenabgabe liefert langfristig steigende Einnahmen und trägt zu einer Begrenzung des Größenwachstums von Banken bei. Sie reguliert allerdings nur gering die spekulativen Finanztransaktionen.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Staat auch in Zeiten der Globalisierung noch viele Möglichkeiten hat, um Einkommens- und Vermögensungleichheiten zu korrigieren. Die Ausweichmöglichkeiten einer sehr kleinen Gruppe von Superreichen sind begrenzt, denn der Wohn- und Standort Deutschland bietet wirtschaftliche und soziale Vorteile, die kaum ein anderes Land zu bieten hat. Und Deutschland hat, wie eingangs erwähnt, im internationalen Vergleich enormen Nachholbedarf.


[1] Im Auftrag von ver.di und der Hans-Böckler-Stiftung

[2] Vgl. ausführlich Wissenschaftlicher Beirat 2011


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Kurzprofil

Prof. Dr. Brigitte Unger
Geboren 1955 in Österreich
Wissenschaftliche Direktorin des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans Böckler Stiftung
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