Deutscher Gewerkschaftsbund

02.10.2013

Globale Rahmenvereinbarungen als Baustein einer internationalen Gewerkschaftsstrategie

Im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung unter neoliberalem Vorzeichen sind Gewerkschaften in der ganzen Welt immer häufiger in der Defensive. Sie sind als Stimme der politischen und wirtschaftlichen Interessen der abhängig Beschäftigten zunehmend marginalisiert worden. Unter dem Druck von Outsourcing, Produktionsverlagerungen, Flexibilisierung und Prekarisierung haben Gewerkschaften Durchsetzungsmacht eingebüßt.

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Im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung unter neoliberalem Vorzeichen sind Gewerkschaften in der ganzen Welt immer häufiger in der Defensive. Sie sind als Stimme der politischen und wirtschaftlichen Interessen der abhängig Beschäftigten zunehmend marginalisiert worden. Unter dem Druck von Outsourcing, Produktionsverlagerungen, Flexibilisierung und Prekarisierung haben Gewerkschaften Durchsetzungsmacht eingebüßt. Somit konnten Arbeitsmärkte dereguliert werden und Leiharbeit – die "trianguläre Falle[1]" – und andere Formen prekärer Beschäftigung ausgeweitet werden.

Gewerkschaften haben in erster Linie versucht, vor Ort und innerhalb ihrer jeweiligen nationalen Systeme der Arbeitsbeziehungen ihre hart erkämpften Erfolge der Vergangenheit zu verteidigen. Aber sie haben z. T. auch damit begonnen, transnationale Handlungsmöglichkeiten auszuloten, um den ungebändigten globalen Wettbewerb zu bekämpfen, der von einem Unterbietungswettlauf ("race to the bottom") bei den Arbeitskosten befeuert wird. Die Herausforderung besteht darin, eine Strategie zu entwickeln, die eine politische und organisatorische Antwort auf das Dilemma der Gewerkschaften gibt, nämlich, wie können Gewerkschaften als lokal und national verankerte Organisationen ihre Macht einsetzen, um die transnationale Regulationslücke in den Arbeitsbeziehungen zu schließen?

Das Instrument der Globalen Rahmenvereinbarungen

Meiner Meinung nach sind Globale Rahmenvereinbarungen (GRV) das wichtigste Instrument dafür, dass die Gewerkschaften haben. Im Gegensatz zu unilateralen und freiwilligen Verhaltenskodizes der unternehmerischen sozialen Verantwortung sind GRV bilateral verhandelte und unterschriebene Vereinbarungen zwischen Transnationalen Konzernen und Globalen Gewerkschaftsverbänden – normalerweise in enger Zusammenarbeit mit der im Konzern wichtigsten Mitgliedsgewerkschaft. Basierend auf den Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeits-Organisation (IAO) sowie weiteren wichtigen IAO-Konventionen legen GRV ein Fundament für eine transnationale Arena der Arbeitsbeziehungen, die sich über den Transnationalen Konzern hinaus auf dessen globales Produktionsnetzwerk von Zulieferern, Subunternehmen und weiteren Geschäftspartnern erstreckt. Nicht zuletzt enthalten GRV Überwachungsverfahren sowie Verfahren für die Behandlung von Verstößen und Konflikten.

Versuche in den 1970er Jahren, Vertretungsorgane in mehreren Transnationalen Konzernen zu verankern, wurden von diesen abgelehnt und sind gescheitert. Spätere Ansätze, Regeln für die Arbeitsverhältnisse in Transnationalen Konzernen durch Lobbyarbeit bei den internationalen Institutionen zu erreichen, wie z.B. die Kampagne für eine "Sozialklausel" bei der WTO in den 1990er Jahren, erwiesen sich als kontrovers und ineffektiv. Stattdessen wandten sich die Globalen Gewerkschaftsverbände mit einem Verhandlungsangebot über GRV direkt an die Transnationalen Konzerne. Das war auch ihre Antwort auf die massive Ausweitung von konzerneigenen Verhaltenskodizes und einseitigen Programmen für unternehmerische soziale Verantwortung. Die ersten GRV wurden in den 1990er Jahren verhandelt und verabschiedet, und seit 2000 ist die Zahl der GRV rapid gestiegen. Heute gibt es nahezu 100 solcher Abkommen, wovon ca. 90 zumindest formal noch in Kraft sind.

Was bringt eine GRV?

In einem von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Forschungsprojekt[2] haben wir über drei Jahre (2009-2011) die Praxis und Bedeutung der GRV empirisch untersucht. Als ein top-down-Regulierungsinstrument, ausgehandelt mit der jeweiligen Konzernzentrale, muss sich eine GRV in der Praxis »vor Ort« als tauglich erweisen. In unserer Untersuchung haben wir versucht, den Implementierungsgrad mithilfe von Fallstudien in Brasilien, Indien, der Türkei und den USA zu beurteilen[3]. In allen vier Ländern waren GRV bei lokalen Managern und Gewerkschaftsfunktionären noch weitgehend unbekannt. Sofern sie bekannt waren, fehlte ihnen häufig ein Verständnis dafür, wie sie die GRV im Kontext ihrer Arbeitsbeziehungen anwenden können. Das sind eindeutige Hinweise darauf, dass vor allem die Konzerne, aber auch die Gewerkschaften, zu wenig für die Umsetzung getan haben. Daraus aber den pauschalen Schluss zu ziehen, GRV sind per se zu schwach oder sogar unbrauchbar, wäre nicht angemessen. Denn wir fanden in jedem Land auch eine Reihe von Fällen, in denen GRV erfolgreich genutzt wurden. In Brasilien wurden GRV benutzt, um in Konzernniederlassungen und bei Zulieferern gegen die Maßregelung von Gewerkschaftsaktivisten vorzugehen und die Belegschaften zu mobilisieren, damit das Management zu Kollektivverhandlungen und zum sozialen Dialog bereit war[4]. Die GRV zwischen UNI Global Union und einer der weltweit größten Dienstleistungsfirmen (Sicherheit, Gebäude-Management) wurde in Indien in einem gemeinsamen von Gewerkschaften und Unternehmen gesteuerten Prozess als Grundlage für die Rekrutierung von Mitgliedern und den Aufbau von lokalen Gewerkschaften verwendet. Auch in der Türkei[5] gab es Fälle einer erfolgreichen Implementierung, etwa bei einem Zulieferer eines bekannten Automobilherstellers. Dort ging das lokale Management gegen eine Gewerkschaft und mehrere Beschäftigte vor, die eine gewerkschaftliche Vertretung im Betrieb zu organisieren versuchten. Aber dies konnte durch die Zusammenarbeit zwischen der betroffenen Gewerkschaft, der Gewerkschaft am Standort der Konzern-Hauptverwaltung und dem zuständigen Globalen Gewerkschaftsverband verhindert werden. Schließlich konnten wir Fälle in den USA dokumentieren, in denen verschiedene GRV die Bildung von Gewerkschaftsnetzwerken gefördert und zur Anerkennung von Gewerkschaftsvertretungen geführt haben[6].

Zusammenfassend lassen unsere Fallstudien folgende Schlussfolgerungen zu:

  • Die Beteiligung lokaler Akteure während des gesamten GRV-Prozesses, von der Initiierung bis hin zur Implementierung, ist für die Schaffung einer funktionsfähigen GRV-Arena (auf lokaler, nationaler und globaler Ebene) innerhalb eines globalen Produktionsnetzwerkes unerlässlich.

  • Eine proaktive Implementierung mit lokalem Zuschnitt ist notwendig, insbesondere in Ländern wie Brasilien, Indien, der Türkei und den USA, die nicht über die in Europa verwurzelte Erfahrung des sozialen Dialogs verfügen. Das bedeutet, dass der Umsetzungsprozess verantwortlich ausgehandelt und gut organisiert werden muss. Dabei kommt es auch auf die Bereitstellung der nötigen Ressourcen an.

  • Um GRV umfassend zu implementieren, sind, abgesehen von einem eindeutigen Inhalt, drei konkrete Schritte notwendig, die alle relevanten Akteure einbinden: Zunächst sind Informations-, Verbreitungs- und Kommunikationsverfahren erforderlich; zweitens sind Trainingsmaßnahmen für die lokalen Akteure notwendig. Schließlich muss gewährleistet werden, dass die GRV in die täglichen Operationen des Konzerns (und der Gewerkschaften) eingebettet wird. Gemeint sind damit bestimmte Routinen, Regeln und Verfahren sowie hiermit in Beziehung stehende organisatorische und organisationsübergreifende Strukturen (z. B. ein gemeinsames Team von Gewerkschaften und Management, das für die Koordinierung des Monitoring-Prozesses verantwortlich ist).

Gewerkschaften in der Globalisierung

In einer sich globalisierenden Wirtschaft stehen die Gewerkschaften vor der Herausforderung ihr Handlungsrepertoire um die Möglichkeit einer grenzüberschreitenden Kooperation zu erweitern. Eine Perspektive und strukturelle Grundlage bieten dafür globale Rahmenvereinbarungen. Für eine globale Handlungsstrategie der Gewerkschaften reicht es aber nicht aus, mit einzelnen transnationalen Konzernen zu verhandeln bzw. sich auseinanderzusetzen. Vielmehr ist es von zentraler Bedeutung, die globalen Produktionsnetzwerke, die diese Konzerne gestalten und kontrollieren, als Arena und Bezugspunkt von gewerkschaftlichem Handeln wahrzunehmen. Durch die Vermittlung und Beteiligung von globalen Gewerkschaftsverbänden kann die Zusammenarbeit und Vernetzung der einzelnen Mitgliedsgewerkschaften an den wichtigsten Knotenpunkten solcher Produktionsnetzwerke realisiert werden.

Globale Rahmenvereinbarungen sollten als ein grundlegender Schritt zu international regulierten Arbeitsbeziehungen begriffen werden, sofern sie strategisch richtig verstanden, entwickelt und eingesetzt werden. Durch GRV können sich Gewerkschaften gegenüber Transnationalen Konzernen Anerkennung auf einer globalen Ebene verschaffen. Nachhaltig und effektiv wird sich dieses Instrument aber nur dann auswirken, wenn es den Globalen Gewerkschaftsverbänden und ihren Mitgliedsgewerkschaften gelingt, den durch eine Globale Rahmenvereinbarung geschaffenen Raum für "Organizing" zu nutzen und zugleich ihre Macht vor Ort über transnationale Gewerkschaftsnetzwerke abzusichern. Wo es um den Schutz von Arbeitnehmerrechten in den Arbeitsverhältnissen und Arbeitsbeziehungen in der globalen Produktion geht, haben solche Netzwerke eine potentielle Hebelwirkung gegenüber den Konzernen und ihren Zulieferern, weil sie lokale Machtasymmetrien tendenziell ausgleichen können. Sie können z.B. Gewerkschaften in ihren Bemühungen um Anerkennung und Kollektivverhandlungen unterstützen, den Aufbau neuer gewerkschaftlicher Vertretungen im Betrieb fördern oder ganz allgemein die grenzüberschreitende Zusammenarbeit stärken.

Immer noch dominieren transnationale Konzerne die globale Wirtschaft und bestimmen weitgehend selbstherrlich die Arbeitsbedingungen. Auf dieser Grundlage kann sich kein stabiles, konstruktives und partizipatorisches System der Arbeitsbeziehungen institutionalisieren, das das Aushandeln von Interessengegensätzen ermöglicht. Diese Schieflage grenzt auch die Effektivität und Reichweite von solchen wohlmeinenden Initiativen wie dem von John Ruggie entwickelten UNO-Ansatz "Protect, Respect, and Remedy" ein, der die schützende Rolle des Staates sowie seine Pflicht, Rechtsverletzungen zu ahnden, mit der Aufforderung an Privatunternehmer verbindet, die Menschenrechte zu respektieren.[7]



[1]           IndustriALL (2012) ‘The Triangular Trap: unions take action against agency labour’, Geneva: IndustriALL. (http://www.industriall-union.org/sites/default/files/uploads/documents/Triangular_Trap/agency_work_final.pdf ).

[5]           Fichter, M.; Sayim, K. Z.; Agtas, Ö. B. (2013): Organization and Regulation of Employment Relations in Transnational Production and Supply Networks. Ensuring Core Labor Standards through International Framework Agreements? Report Turkey. Ankara; Berlin: Friedrich Ebert Foundation. (im Entstehen)

[6]           Der Projektbericht USA erscheint demnächt in der FES-Reihe Perspective.

[7]           www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf Für den Ansatz gibt es keine offizielle deutsche Version.


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Kurzprofil

Dr. Michael Fichter
Geboren und aufgewachsen in den USA
Wissenschaftlicher Angestellter an der Freien Universität Berlin
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