Deutscher Gewerkschaftsbund

05.06.2014

Deutschland und Europa – eine schicksalshafte Beziehung

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Christophe Papke / photocase.com

Aufgrund seiner Größe und wirtschaftlichen Stärke hängt die Zukunft der Eurozone wesentlich von Deutschland ab. Diese Rolle muss Deutschland erst noch lernen. Noch vor einigen Jahren war das Land ein Gegenstand der Untergangsliteratur: Der britische Economist sah Deutschland im Dezember 2002 als „kranken Mann Europas“. Bücher wie „Ist Deutschland noch zu retten?“ (2003), „Deutschland - Abstieg eines Superstars“ (2004), oder „Die Basar-Ökonomie“ (2005) bestimmten die öffentliche Debatte. Heute steht Deutschlands Exportstärke am Pranger, weil sie die makroökonomischen Ungleichgewichte in der Eurozone verschärft. Auch die von Deutschland propagierte Austeritätspolitik wird zunehmend kritisiert. Was muss sich ändern?

Zuallererst sollten wir mit den gegenseitigen Schuldzuweisungen aufhören, die Europa nicht voranbringen. Natürlich stimmt es, dass die heutigen Krisenländer von der Gründung der Währungsunion besonders profitiert haben – durch niedrige Zinsen auf ihre Staatsanleihen und Privatkredite und anhaltend fließende Milliarden aus den EU-Strukturfondsmittel. Man darf mit Recht fragen, warum etwa die Strukturfondsmittel so wenig bewirkt haben bzw manchmal sogar kontraproduktiv für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum waren. Spanien ist hierfür ein gutes Beispiel. Bis kurz nach seinem EU-Beitritt 1986 zählte es zu den ärmsten Ländern der Europäischen Union. Was folgte war ein unglaublicher Aufschwung, der im Januar 2007 den damaligen Ministerpräsidenten Zapatero zu der euphorischen Aussage verleitete: „Wir sind uns sicher, dass wir Deutschland und Italien beim Pro-Kopf-Einkommen in zwei oder drei Jahren überholen werden. Wir werden sie uns schnappen“[1]. Das war ein Jahr vor Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise, in deren Folge das auf einem – mit EU-Strukturfondsmittel unterstützen - Boom im Wohnungsbausektor basierende, durch eine massive Überschuldung der Haushalte finanzierte spanische Wirtschaftsmodell wie ein Kartenhaus in sich zusammenbrach!

Aber natürlich ist auch die Schuldzuweisung der Krisenländer an die Adresse Deutschlands nicht abwegig. Mit Lohndumping und einem ausufernden Niedriglohnsektor hat es sich Wettbewerbsvorteile erkauft und damit die Verschuldungsspirale im Süden in Gang gebracht. Und es ist aktuell die deutsche Volkswirtschaft, die vom Zinsabschlag im Vergleich zur Eurozone auch noch von der Krise der anderen profitiert.

Diese Schuldzuweisungen tragen alle einen Kern an Wahrheit, aber sie bringen uns nur weiter, wenn wir daraus die richtigen Schlussfolgerungen ziehen:

  • Auch ohne Finanzkrise wäre die Eurozone aufgrund der wachsenden Leistungsbilanzungleichgewichte zwischen Defizit- und Überschussländern in eine existenzielle Krise geraten.

  • Die Ungleichgewichte müssen über ein stärkeres Nachfragewachstum in den Überschussländern korrigiert werden. Dies hängt unmittelbar mit der Frage der Löhne, der Verteilungspolitik und öffentlichen Investitionen zusammen.

Was hat das alles mit Deutschland zu tun? Mehr als den meisten Deutschen wahrscheinlich bewusst ist. Ich glaube, dass die neue deutsche Bundesregierung den Schlüssel zu einer nachhaltigen Lösung der Krise in Europa in der Hand hat, wenn sie zwei zentrale Herausforderungen der Eurokrise – Überwindung der Leistungsbilanz-Ungleichgewichte und Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion – als gemeinsam zu bewältigende und lösende Aufgabe begreift.

Deutschland leidet nicht an Exportwahn, sondern an einem Investitionsstau

Über die Ursachen der Exportstärke wird unter ExpertenInnen heftig gestritten. Natürlich spielt die Reallohnstagnation eine Rolle, auch wenn im Exportsektor selbst gute Löhne gezahlt werden. 2010 waren laut Berechnungen des ifo-Instituts von den ca. 40,5 Mio. Beschäftigten in Deutschland über 23 % (in absoluten Zahlen 9,3 Mio) direkt und indirekt vom Export abhängig[2]. Interessant wäre eine Untersuchung, inwieweit die Löhne hier insgesamt differenzieren. Mit Sicherheit fließen in die deutschen Exportprodukte viele billige Vorleistungen aus niedrigentlohnten inländischen Sektoren ein, so dass der Vorwurf, Deutschland habe seine internationale Wettbewerbsfähigkeit durch Lohnzurückhaltung verbessert, sicherlich stimmt (Stichwort: Agenda 2010). Noch mehr stimmt allerdings, dass die Abweichung zum Rest der Eurozone vor allem importseitig war. Den Akteuren in Deutschland ist deshalb nicht ihre Exportperformance vorzuwerfen, sondern ihre miserable „Importperformance“. Statt die Exporterfolge für eine Steigerung des Wohlstandes in Form von höheren Einkommen und damit höherem Konsum zu verwenden, unterstützten sie lieber den Aufbau riesiger Auslandsforderungen gegenüber dem Rest der Eurozone, deren langfristige Begleichung zunehmend unwahrscheinlich wurde.

Aber Deutschland hat auch etwas gemacht, was seit dem Jahr 2000 ein Kernziel der EU ist: die Erhöhung der öffentlichen und privaten Investitionen für Forschung, Entwicklung und Innovation auf 3 % des BIP (dieses Ziel gilt auch im Rahmen der EU-2020-Strategie). Deutschland bewegt sich seit 2000 auf einem hohem Niveau (2.47% – 2.84% des BIP) und wird im EU-Vergleich nur von Dänemark, Finnland und Schweden überholt. Das ist eine weitere Erklärung für die starke Exportperformance Deutschlands.

Verspätet hat sich erstmals auch die Europäische Kommission mit dem deutschen Leistungsbilanzüberschuss und seinen problematischen Kehrseiten befasst. Im Rahmen des neuen Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte wurde Deutschland erstmals Gegenstand einer „vertieften Prüfung“ der Kommission, um „die Natur des deutschen Leistungsbilanzüberschusses, die konkreten Gründe für dessen Höhe und dessen Fortbestehen sowie die Rolle, die nationale Maßnahmen bei der Förderung der Inlandsnachfrage spielen können, zu beurteilen“. Das am 5. März 2014 von der Kommission vorgestellte Prüfungsergebnis geht mit Deutschland „sehr behutsam“ um und stuft das festgestellte Ungleichgewicht als nicht „exzessiv“ ein (somit droht Deutschland kein Verfahren). Aber Deutschland bleibt weiter am Radar der Kommission, die in ihrem Bericht darauf verweist, dass der deutsche Leistungsbilanzüberschuss nicht nur die hohe Wettbewerbsfähigkeit widerspiegelt, sondern auch Zeichen eines anhaltend gedämpften Binnenwachstums sei.

Die deutsche Bundesregierung wird zu diesem Bericht Stellung beziehen müssen und könnte argumentieren, dass die deutschen Exporte zu einem nicht unbeträchtlichen Teil aus zuvor importierten Vorprodukten bestehen und somit auch viele Länder an der deutschen Exportstärke partizipieren. Schützenhilfe für dieses Argument bekommt sie dabei interessanterweise ausgerechnet von jenem Wirtschaftsforschungsinstitut (ifo), dessen Leiter Hans-Werner Sinn vor Jahren mit der höchst umstrittenen These von der „Basar-Ökonomie Deutschland“ aufhorchen ließ. Die Basar-Hypothese besagt laut Sinn, „dass immer mehr deutsche Industrieunternehmen arbeitsintensive Teile ihrer Wertschöpfungsketten in ausländische Niederlassungen verlagern oder bei Zulieferern aus dem Ausland kaufen, um dadurch den hohen deutschen Lohnkosten zu entkommen“. Dies wiederum sei schlecht für den Arbeitsmarkt und das Wirtschaftswachstum. Nun hilft gerade dieser Basareffekt Deutschland in seiner Auseinandersetzung mit den Kritikern dieses Wirtschaftsmodells. In einer im März 2013 veröffentlichten Analyse zum Wertschöpfungsgehalt des Außenhandels kommen ifo-Experten zum Ergebnis, dass bei Berücksichtigung der importierten Vorleistungen die Exportüberschüsse Deutschlands gegenüber zahlreichen Ländern der EU beträchtlich schrumpfen würden[3].

Aber die Kommission legt den Finger auch auf den wunden Punkt des deutschen Leistungsbilanzüberschusses, denn der bedeutet letztlich auch, dass die inländischen Ersparnisse über die Binneninvestitionen hinausgehen und somit Kapital ins Ausland exportiert wird anstatt es im Land zu investieren und damit inländische Nachfrage zu erzeugen, die wiederum zu mehr Importen führen würde. Nicht die Exporte sind das Problem, sondern die mangelnden Importe. Um dieses Problem zu entschärfen, muss die Binnennachfrage in Deutschland forciert werden – durch eine entsprechende Lohn- und Verteilungspolitik und die Beseitigung des Investitionsstaus, der mittlerweile zukunftsbedrohende Ausmaße angenommen hat. Vor allem in den Bereichen Energie, Verkehrsinfrastruktur und Bildung sehen Experten in Deutschland einen riesigen Nachholbedarf an staatlichen und privaten Investitionen.

Der wichtigste Beitrag Deutschlands zum Abbau der Leistungsbilanz-Ungleichgewichte im Euroraum ist die Beseitigung der Investitionsschwäche und eine entsprechende Lohnpolitik (die Einführung eines Mindestlohns), wodurch das Wachstum in Deutschland gestärkt und gleichzeitig ein wichtiger Wachstumsimpuls für Europa gesetzt würde. Die entscheidende Frage in diesem Zusammenhang ist allerdings: Wohin würde die zusätzliche Nachfrage durch höheren Konsum/Investitionen fließen? In die USA, nach Asien? Profitieren davon auch Griechenland, Portugal und Spanien, die 2010 nur einen Anteil von 1,5% an der deutschen Gesamtnachfrage hatten?[4] Wir wissen es nicht. Anzunehmen ist, dass jene Länder der EU/Eurozone profitieren würden, die wirtschaftlich schon jetzt mit Deutschland stark vernetzt sind (wie Österreich). Vernetzung mit der deutschen Wertschöpfungskette ist das Stichwort und damit komme ich erneut auf die Hypothese von der Basarökonomie Deutschland zurück. Anders als von Sinn induziert, plädiere ich dafür, in Bezug auf die EU-Krisenländer mit ihren hohen Arbeitslosenquoten den Anteil der importierten Vorprodukte gezielt durch Einbindung in die deutsche Wertschöpfungskette auszubauen. Deutschland sollte innerhalb der EU eine noch größere „Basar-Ökonomie“ werden, an die sich die anderen andocken können. Dies sollte durch entsprechende Rahmenbedingungen gezielt gefördert werden.

Generell gilt: Der gesamte EU-Binnenmarkt ist für 86% der Gesamtnachfrage nach Produkten und Dienstleistungen aus Deutschland verantwortlich, Europa insgesamt für 90%. Der Rest der Welt trägt 10% zur deutschen Gesamtnachfrage bei, China allein lediglich 2 % und liegt damit gleichauf mit der Nachfrage aus Österreich[5]. Die Entwicklung des EU-Binnenmarkts mit seinen 500 Mio. KonsumentenInnen mit dem Ziel der Erhöhung der Nachfrage ist und bleibt der wichtigste Rahmen für die Schaffung von Wohlstand in Deutschland und Europa!

Sixpack, Twopack, Fiskalpakt – was wollt Ihr noch?

Nicht zuletzt auf Druck Deutschlands ist die Wirtschafts- und Währungsunion seit 2010 in einem Ausmaß vertieft worden, wie es noch vor wenigen Jahren undenkbar schien. Mit Sixpack (u.a. stärkerer Fokus auf Staatsschulden, neues Verfahren zur Überwachung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte), Twopack (noch strengere Überwachung) und Fiskalpakt (gesetzlich verankerte Schuldenbremse auf nationaler Ebene) wurde ein bürokratischer haushaltpolitischer Regelmechanismus vertieft, dessen Auswirkungen erst langsam in das Bewusstsein der Menschen sickern. Der harte Austeritätskurs, der gegenüber den Mitgliedstaaten, die finanzielle Hilfe erhalten, sowie im Rahmen des verschärften Regelwerks der wirtschaftspolitischen Steuerung gegenüber allen Euro-Staaten durchgesetzt wird, reduziert die Binnennachfrage, erstickt das Potenzial für Wachstum und Beschäftigung und führt zudem auch zu einem Verfehlen der Haushaltsziele.

Dennoch will die deutsche Bundesregierung mehr. Seit Monaten forciert sie auf europäischer Ebene die Einführung sogenannter Wettbewerbsverträge[6]. Im Kern geht es darum, jene Mitgliedstaaten stärker an die Leine zu nehmen, die bisher noch nicht einer verschärften Kontrolle durch Brüssel unterliegen. Dabei drohen schon jetzt den Mitgliedstaaten massive Eingriffe in ihren wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum:

  • Mitgliedstaaten, die Finanzhilfen aus dem ESM (Europäischen Stabilitäsmechanismus, bzw dessen Vorläufer ESFS) erhalten, unterliegen einem makroökonomischen Anpassungsprogramm, das von der Troika aus Kommission, EZB und IWF überwacht wird und massive Einschnitte in die Sozialsysteme, Abbau von ArbeitnehmerInnenrechte und Eingriffe in die Lohnpolitik beinhaltet.

  • Mitgliedstaaten im Defizitverfahren müssen ein Wirtschaftspartnerschaftsprogramm vorlegen. In diesem Programm muss dargelegt werden, mit welchen konkreten Strukturreformen (beispielsweise in Bereichen wie Altersversorgung, Steuern oder Gesundheitswesen) das Staatsdefizit korrigiert werden soll.

  • Im Rahmen des neuen Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten kann Mitgliedstaaten ein Korrekturmaßnahmenplan auferlegt werden.

Mitgliedstaaten, die Gegenstand dieser Verfahren sind, unterliegen nicht nur einer verschärften Kontrolle seitens Brüssels. Bei Nichteinhalten der Vorgaben könnten Sanktionen bis zu 0,5% des BIP verhängt werden. Zudem können Sanktionen früher greifen und schrittweise verschärft werden. Die Programmländer stehen unter dem Damoklesschwert der Einstellung der Finanzhilfen. Zudem weisen diese neuen Instrumente nicht nur hinsichtlich ihrer ökonomischen, auch ihrer demokratischen Qualität, schwere Mängel auf.

Aber das reicht den deutschen Hardlinern noch immer nicht. Es stört Berlin, dass es noch etliche Mitgliedstaaten gibt, die durch die engmaschige Kontrolle der Kommission schlüpfen. Zwar gibt es im Rahmen des Europäischen Semesters die länderspezifischen Empfehlungen der Kommission, diese haben aber bis dato einen unverbindlichen Charakter. Und genau diese Lücke soll nun geschlossen werden – mit vertraglichen Vereinbarungen der Kommission mit den Mitgliedstaaten, in denen verbindliche Strukturreformen u.a. im Bereich der Lohnentwicklung, des Arbeitsmarkts, des Pensionssystems und der Effizienz des öffentlichen Sektors festgelegt werden. Mit einem finanziellen Anreizsystem, dessen konkrete Ausgestaltung noch ziemlich unausgegoren ist, soll den Mitgliedstaaten dieser neue Vertiefungsschritt der WWU „schmackhaft“ gemacht werden. Abgesehen davon, dass es dafür derzeit keine entprechende Rechtsgrundlage gibt: Mit welchem Recht greift Brüssel krakenhaft nach allen Politikbereichen auch in jenen EU-Staaten, die keinem Defizitverfahren unterliegen, keine EU-Finanzhilfen erhalten bzw keine Schwellenwerte im Rahmen der makroökonomischen Ungleichgewichte verletzen?

Vor diesem Hintergrund ist es sehr positiv, dass der Europäische Rat im Dezember 2013 vorläufig die Stopptaste gedrückt und die Entscheidung über die Einführung dieses neuen Instruments auf Oktober 2014 verschoben hat. Zu hoffen ist, dass der wachsende Widerstand Berlins letztlich zum Umdenken zwingt. Wir brauchen keine Wettbewerbspakte, sondern mehr Zukunftsinvestitionen.

Das fehlende Glied im „deutschen Masterplan“

Deutschland sitzt in einer „selbstgemachten Falle“. Es hat die strengen Fiskalregeln durchgesetzt, sein Konzept der Schuldenbremse über den Euroraum gestülpt und gleichzeitig – wenn Anfangs auch nur widerspenstig - Milliarden an Haftungen im Rahmen der Europäischen Stabilisierungsmechanismen (EFSF, ESM) übernommen. Fakt ist: Mit den Rettungspaketen, der EFSF und dem ESM hat die europäische Integration eine neue Qualität erreicht. Auch wenn die Mittel bislang sämtlich als Kredite vergeben wurden und im Normalfall zurückgezahlt werden, wären Zahlungsausfälle auch für Deutschland nicht irrelevant. Eine Auflösung der Währungsunion, wie von verschiedener Seite prognostiziert oder als Lösung empfohlen, hätte für Deutschland unkalkulierbare Auswirkungen, die zudem noch weit über diese direkten finanziellen Risiken hinausgehen.

Warum Falle? Weil die neuen Fiskalregeln im Rahmen des Sixpack, Twopack und Fiskalpakts die EU-Staaten zu einem restriktiven Budgetkurs zwingen, der sich negativ auf das Wirtschaftswachstum und damit die Rückführung der Schulden auswirkt. Im worstcase könnten damit erst recht die Haftungen fällig werden.

Wie kann Deutschland dieser Falle entkommen? Indem wir rasch handeln und die Economic Governance so umgestalten, dass Haushaltskonsolidierung und Förderung der Binnennachfrage gemeinsam im Fokus stehen. Die EU-Staaten brauchen beispielsweise ausreichend Spielraum für öffentliche Zukunftsinvestitionen. Nur so entkommt Deutschland der Falle und trägt damit gleichzeitig zum Abbau der Leistungsbilanz-Ungleichgewichte bei.

Die neue Bundesregierung scheint sich zumindest der Bedeutung von Investitionen bewusst zu sein. Kaum ein anderer Begriff kommt im Koalitionsvertrag so häufig vor. Schön ist vor allem dieser Satz: „Um Europa zukunftsfest zu machen, brauchen wir höhere Investitionen etwa in Infrastruktur, Erneuerbare Energien, Energieeffizienz, Verkehr, transeuropäische Netze, digitale Medien oder Breitbandversorgung, Bildung sowie Forschung und Entwicklung ebenso wie notwendige Strukturreformen“. Das Problem ist, dass sie kein schlüssiges Konzept hat, wie diese Investitionen finanziert werden sollen. Das ist das fehlende Glied im „deutschen Masterplan“, falls es einen solchen jemals überhaupt gegeben hat.

Wie kommen wir in diesem von den neuen Fiskalregeln definierten restriktiven Haushaltsumfeld zu höheren Investitionen? Dazu gibt es zwei Wege:

Der erste Weg ist die Ausschöpfung des auch im geltenden Haushaltsrahmen vorhandenen Spielraums für ein sofortiges budgetneutrales Wachstumsprogramm. Gemeint ist dieMöglichkeit, die Staatsausgaben für öffentliche Investitionen zu erhöhen, wenn diese Erhöhung durch einnahmeseitige Maßnahmen in gleicher Höhe ausgeglichen wird. Damit ist direkt die Verteilungsfrage angesprochen. Gefordert ist jetzt eine Politik der Mitgliedstaaten, die eine koordinierte Vorgehensweise insbesondere bei den Steuern auf Vermögen, Spitzeneinkommen, Kapitalerträgen und Unternehmensgewinnen entsprechend umsetzt, um damit die notwendigen Ressourcen für eine expansive Wachstums- und Beschäftigungspolitik zu schöpfen. Selbst der IWF sieht in vielen entwickelten Nationen, insbesondere auch Deutschland, Spielräume, um mehr Einnahmen an der Spitze der Einkommensverteilung zu erzielen. Das gilt auch für die Krisenländer. Weitere Ressourcen zur Finanzierung öffentlicher Investitionen können durch die rasche Einführung der geplanten Finanztransaktionssteuer und wirksame Maßnahmen gegen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung sichergestellt werden.

Der zweite Weg ist die Einführung einer „Goldenen Regel der Finanzplanung“, d.h. dass die Neuverschuldung für wertschaffende öffentliche Investitionen von den Fiskalregeln nicht mehr verhindert wird. Begründung: von diesen Investitionen profitieren auch zukünftige Generationen, daher ist es gerechtfertigt, diese an deren Finanzierung zu beteiligen. Sinnvolle Anwendungsbereiche für die Golden Rule gibt es bei ökologischen (Stichwort: Klimawandel) und sozialen Investitionen (z.B. Kinderbetreuung).

Eine nachhaltige Lösung der Euro-Krise liegt nicht nur in deutscher Hand. Aber ohne Deutschland gibt es keine Lösung.



[2] Ifo Schnelldienst 21/2011, Zur Lage der deutschen Exporte.

[3] Aichele, Felbermayr, Heiland: „Der Wertschöpfungsgehalt des Außenhandels: Neue Daten, neue Perspektiven“, ifo-Schnelldienst 5/2013, 14. März 2013

[4] Vgl Feigl, Georg, Zuckerstätter, Josef: Wettbewerbs(des)orientierung. In: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 177, September 2012.

[5] Vgl Feigl, Georg, Zuckerstätter, Josef: Wettbewerbs(des)orientierung. In: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 177, September 2012


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