Deutscher Gewerkschaftsbund

12.03.2015

Fünf Voraussetzungen für eine erfolgreiche Umsetzung des Mindestlohns

Brandenburger Tor

DGB / Simone Neumann

Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland ist gerade einmal ein paar Wochen alt, da zeigt sich bereits in aller Deutlichkeit, dass seine praktische Umsetzung alles andere als ein Selbstläufer ist. Es vergeht kaum ein Tag, an dem nicht in den Medien über neue Mindestlohnverstöße berichtet wird. Im Internet bieten Anwaltskanzleien offen ihre Beratung dafür an, den Mindestlohn zu umgehen. Und in den von DGB und BMAS eingerichteten Mindestlohnhotlines erzählen täglich Hunderte von Beschäftigten die zum Teil abenteuerlichsten Geschichten, wie sie um den Mindestlohn geprellt werden sollen.

Angesichts dieser offensichtlichen Umsetzungsprobleme ist es schon mehr als merkwürdig, dass einige Wirtschaftsverbände derzeit lautstark die Forderung nach Abschaffung der im Mindestlohngesetz (MiLoG) vorgesehenen Nachweispflichten erheben. Noch merkwürdiger ist allerdings, dass diese Forderung bei Teilen von CDU und CSU unmittelbar auf großen Widerhall gestoßen ist und die Regierungskoalition nunmehr beschlossen hat, das MiLoG diesbezüglich bereits im April zu überprüfen.

Das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung hat bereits im Herbst letzten Jahres im Auftrag des Arbeitsministeriums von Nordrhein-Westfalen eine Studie vorgelegt, in der nach den Voraussetzungen für eine erfolgreiche Umsetzung von Mindestlöhnen gefragt wird. Hierzu wurden sowohl Beispiele aus dem europäischen Ausland (Frankreich, Großbritannien und die Niederlande) als auch Erfahrungen aus Deutschland mit den schon seit längeren bestehenden regionalen und branchenspezifischen Mindestlöhnen untersucht.[1] Im Kern wurden hierbei fünf Erfolgsfaktoren identifiziert:

  1. Eine möglichst präzise und handhabbare Definition des Mindestlohns.

  2. Eine klare und kontrollierbare Regelung des Verhältnisses von Mindestlohn und Arbeitszeiten.

  3. Die Existenz effizienter Kontrollinstitutionen und –verfahren.

  4. Wirksame Instrumente für Beschäftigte, ihre Mindestlohnansprüche geltend zu machen.

  5. Eine möglichst breite gesellschaftliche Akzeptanz stößt, die auch weite Teile der Wirtschaft mit einschließt.

Definition des Mindestlohnbegriffes

Eine der größten Schwächen des MiLoG besteht darin, dass es keine präzise Definition des Mindestlohns enthält. Dies wurde bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens z.B. vom Bundesrat kritisiert, der die Bundesregierung ausdrücklich aufgefordert hat, klarzustellen „welche Lohnbestandteile auf das Stundenentgelt anzurechnen sind“, da „durch die fehlende Konkretisierung die Gefahr besteht, dass der Mindestlohn unterlaufen werden könnte.“ Die Bundesregierung vertritt dagegen die These, dass der Begriff des Mindestlohns bereits durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und des Bundesarbeitsgerichts (BAG) hinreichend geklärt sei und es deshalb keiner weiteren Klarstellung bedarf. Ein Blick in die aktuelle juristische Debatte macht jedoch deutlich, dass der Mindestlohnbegriff durch die Rechtsprechung keineswegs in jeder Hinsicht abschließend geregelt wurde.

Als allgemeiner durch die Rechtsprechung sowohl des BAG als auch des EuGH bestätigter Grundsatz gilt zunächst, dass nur solche Leistungen in die Kalkulation des Mindestlohns einbezogen werden dürfen, die eine Gegenleistung für die vertraglich vereinbarte Normalleistung darstellen. Alle Zulagen, für die eine Extraleistung des Arbeitnehmers nötig ist, müssen demnach auch extra bezahlt werden. Hierzu gehören z.B. Zuschläge für besondere Arbeitszeiten (z.B. Überstunden, Sonn- und Feiertage, Nacht- oder Schichtarbeit) oder für besondere Arbeitsanforderungen (z.B. Schmutzzulagen oder Gefahrenzulagen). Aufwandsentschädigungen, vermögenswirksame Leistungen oder Zahlungen zur betrieblichen Altersvorsorge dürfen nicht berücksichtigt werden, da diese nicht den Zweck verfolgen, die Normalleistung zu vergüten. Schließlich dürfen auch Trinkgelder nicht einbezogen werden, da diese eine freiwillige Leistung Dritter darstellen und deshalb nicht Bestandteil des Entgeltes sind.

Demgegenüber dürfen alle Zahlungen, die der Vergütung einer Normalleistung dienen, im Mindestlohn berücksichtigt werden. Hierzu können neben dem Grundgehalt auch Zulagen gehören, die keine gesonderte Leistung verlangen. Hinzu kommen tarifvertraglich vereinbarte Einmalzahlungen, die anstelle von Tariferhöhungen gezahlt werden. Schließlich existiert eine Reihe von Entgeltbestandteilen, bei denen es keine einheitliche Rechtsmeinung gibt. Dies gilt insbesondere für die Zahlung von Weihnachts- und Urlaubsgeld. Die Bundesregierung vertritt die Position, dass diese dann einbezogen werden dürfen, wenn sie dem Arbeitnehmer unwiderruflich ausgezahlt wurden. Dementgegen geht der Bundesrat davon aus, dass diese generell nicht berücksichtigt werden dürfen. In der Zwischenzeit hat das Arbeitsgericht Berlin in erster Instanz entschieden, dass Weihnachts- und Urlaubsgeld nicht auf den Mindestlohn angerechnet werden dürfen.



[1] Thorsten Schulten, Nils Böhlke, Pete Burgess, Catherine Vincent, Ines Wagner: Umsetzung und Kontrolle von Mindestlöhnen: Europäische Erfahrungen und was Deutschland von ihnen lernen kann. G.I.B. Arbeitspapiere Nr. 49, November 2014, http://www.gib.nrw.de/service/veroeffentlichungen/arbeitspapiere/arbeitspapiere-49

Tabelle 1

WSI

Verhältnis von Mindestlohn und Arbeitszeiten

Die Erfahrungen des europäischen Auslands weisen darauf hin, dass die unkorrekte Erfassung der Arbeitszeit eine der verbreitesten Praktiken bei der Umgehung des Mindestlohns darstellt. Die gleiche Erfahrung wurde auch vom Zoll bei der Kontrolle der branchenspezifischen Mindestlöhne in Deutschland gemacht. Insgesamt lassen sich hierbei vor allem drei Umgehungsformen identifizieren.

  1. In vielen Firmen werden die Beschäftigten genötigt, unbezahlte Mehrarbeit zu leisten, was faktisch dazu führen kann, dass der auf die tatsächliche Arbeitszeit bezogene Stundenlohn unterhalb des Mindestlohns liegt.

  2. In vielen Bereichen gibt es keine fest geregelten Arbeitszeiten. Die Bezahlung bezieht sich hierbei vielmehr auf eine bestimmte vorgegebene Arbeitsleistung und erfolgt damit nach dem Stücklohnprinzip.

  3. Ein dritter möglicher Weg zur Umgehung des Mindestlohns besteht in der nicht korrekten Vergütung besonderer Arbeitszeiten wie z.B. Arbeitsbereitschaft, Bereitschaftsdienste oder Anfahrts-, Wege- und Wartezeiten.

Im MiLoG (§ 1, Abs. 1) wird der Mindestlohn zunächst als Lohn pro Zeitstunde definiert. In der Begründung des Gesetzes wird darüber hinaus klargestellt, dass bei Stücklohnvereinbarungen zukünftig gewährleistet sein muss, „dass der Mindestlohn für die geleisteten Arbeitsstunden erreicht wird“. Um den Missbrauch bei der Regelung und Kalkulation der Arbeitszeit zu verhindern, sieht das MiLoG (§ 17) vor, das Unternehmen Beginn, Ende und Dauer der täglichen Arbeitszeit aufzuzeichnen haben. Die Aufzeichnungen müssen mindestens zwei Jahre aufbewahrt werden.

Diese Aufzeichnungspflicht gilt allerdings nicht generell, sondern nur für bestimmte Branchen und Beschäftigtengruppen. Hierzu zählen zum einen geringfügig Beschäftigte, bei denen eine erhöhte Gefahr der Nicht-Einhaltung des Mindestlohns vermutet wird, da bereits heute der Anteil der Niedriglohnempfänger unter den Minijobbern höher als in jeder anderen Arbeitnehmergruppe ist. Darüber hinaus gilt sie für die Branchen, die nach dem Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz als besonders anfällig für illegale Beschäftigungspraktiken gelten.

Kontrolle des Mindestlohns

Für eine erfolgreiche Umsetzung des Mindestlohngesetzes ist eine wirksame Kontrolle unerlässlich. In Deutschland existiert bereits ein entwickeltes System zur Einhaltung gesetzlicher und tarifvertraglich vereinbarter Arbeitsbedingungen. Die wichtigste Kontrollbehörde bildet hierbei die beim Zoll angesiedelte Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), deren Aufgabe darin besteht, illegale Formen der Beschäftigung zu verfolgen. Die FKS ist mit weitreichenden Kontrollrechten ausgestattet, die eine umfangreiche Überprüfung von Unternehmen ermöglichen.

Darüber hinaus werden durch die Rentenversicherung regelmäßig Betriebsprüfungen durchgeführt, die auch die Einhaltung von Mindestlöhnen umfassen. Allerdings prüft die Rentenversicherung lediglich die Unternehmensunterlagen und leitet bei Verdachtsfällen die Informationen an die FKS weiter. Des Weiteren werden im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe Kontrollen durch Vergabestellen oder landeseigene Kontrollbehörden durchgeführt.

Abbildung 1

WSI

Für eine effiziente Mindestlohnkontrolle ist es notwendig, dass die FKS eine entsprechende Personalausstattung erhält, damit sie ihrem neuen erweiterten Aufgabenprofil gerecht werden kann. Mittlerweile hat die Bunderegierung erklärt, dass die FKS um insgesamt 1.600 Planstellen aufgestockt werden soll. Allerdings soll der Personalaufbau nur schrittweise über einen Zeitraum von fünf Jahren erfolgen. Damit wird eine umfassende Kontrolle des Mindestlohns erst in einigen Jahren möglich sein.

Durchsetzung von Mindestlohnansprüchen

Für die erfolgreiche Umsetzung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns ist es von zentraler Bedeutung, ob die betroffenen Beschäftigten ihre Lohnansprüche auch geltend machen können. Zwar hat jeder Beschäftigte die Möglichkeit, sein Unternehmen bei Mindestlohnverstößen zu verklagen, aber die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass aus Angst vor dem Arbeitsplatzverlust oder anderen Sanktionen äußerst selten zu diesem Mittel gegriffen wird. Deshalb sollten die kollektiven Klagemöglichkeiten gestärkt werden. Eine Reihe von europäischen Ländern verfügen bereits heute auch im Bereich des Arbeitsrechts über ein Verbandsklagerecht. So haben z.B. in Frankreich die Gewerkschaften die Möglichkeit, stellvertretend für die Beschäftigten die Unternehmen bei Mindestlohnverstößen zu verklagen. Auch in Deutschland wird von Seiten der Gewerkschaften seit langem ein Verbandsklagerecht gefordert. Angesichts der hohen Klagehürden für einzelne Beschäftigte könnte die Einführung eines Verbandklagerechtes einen wichtigen Beitrag zur Durchsetzung von Mindestlohnansprüchen leisten.

Akzeptanz des Mindestlohns

Die gesellschaftliche Akzeptanz des Mindestlohns ist die wichtigste Voraussetzung seiner erfolgreichen Umsetzung. In Großbritannien, das erst Ende der 1990er Jahre den Mindestlohn eingeführt hat, ist es in kürzester Zeit gelungen, diesen zu einer akzeptierten Institution des britischen Sozialmodells zu machen.

In Deutschland sehen Teile der Wirtschaft den Mindestlohn skeptisch. Um die Akzeptanz des Mindestlohns zu erhöhen, ist es von zentraler Bedeutung mit den Wirtschaftsvertretern in einen Dialog zu treten, die heute besonders negative Konsequenzen für ihre Branchen befürchten. So könnten z.B. im Rahmen von Branchendialogen die spezifischen sektoralen Probleme bei der Umsetzung des Mindestlohns erörtert und Lösungsmöglichkeiten erarbeitet werden. Ein Vorbild hierfür könnten die bereits bestehenden Branchenbündnisse gegen Schwarzarbeit zwischen Arbeitgebern, Gewerkschaften und dem Zoll sein.

Viele Voraussetzungen für eine erfolgreiche Umsetzung des Mindestlohns sind bislang in Deutschland nur unzureichend erfüllt. Die Bundesregierung und die Sozialpartner sind nun gefordert, das MiLog effizient umzusetzen.


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Kurzprofil

Dr. Thorsten Schulten
Geboren 1966 in Düsseldorf
Referent für Arbeits- und Tarifpolitik am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) der Hans Böckler-Stiftung in Düsseldorf
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