Deutscher Gewerkschaftsbund

15.09.2011

Hilfe, wem Hilfe gebührt

Strukturelle Ungleichheiten im US-Wohlfahrtsstaat

In den USA steigt mit den Einkommensunterschieden zwischen den Reichen und dem Rest scheinbar ungebremst die soziale Ungleichheit.[1] Welche Rolle kommt dabei dem Wohlfahrtsstaat zu?[2]

Der Schweizer Soziologe Franz-Xaver Kaufmann attestiert den USA mit Blick auf ihren Wohlfahrtsstaat eine „Legitimität sozialer Ungleichheit“.[3] Sie lässt sich an der Art und dem Umfang wohlfahrtsstaatlicher Programme ablesen. Der Wohlfahrtsstaat bildet insofern die Akzeptanz sozialer Ungleichheit ab, als er Bevölkerungsgruppen ungleich stark absichert. Weichenstellungen in der Entwicklung des US-Wohlfahrtsstaats wurden im 20. Jahrhundert durch kleine Gruppen von Fachleuten vorgenommen. Gesellschaftliche Idealvorstellungen dieser Experten wurden damit in dessen Struktur eingeflochten, die bis heute nachwirken.

Die Reformierbarkeit des Wohlfahrtsstaates

Im Vergleich zu weißen, erwerbstätigen Männern sind Afroamerikaner und alleinerziehende Mütter stärker von Krisen getroffen. Sie finden nur erschwert Zugang zu sozialer Absicherung. Dieser Zustand wird durch drei Merkmale geprägt, die Genese und Entwicklung des US-Wohlfahrtsstaats begünstigten.

Erstens formierte sich der US-Wohlfahrtsstaat primär durch bundesstaatliche Initiativen. Sie sind auf lokaler Ebene häufig mit privatem Engagement verwoben. Zweitens wurden zahlreiche wohlfahrtsstaatliche Programme mehrmals, teilweise grundlegend, reformiert. Der Grad dieser Beeinflussbarkeit verringerte sich jedoch im Laufe der Nachkriegszeit, bis es immer schwerer wurde, Veränderungen bezüglich der Nutznießer wohlfahrtsstaatlicher Leistungen vorzunehmen. Die einflussreichsten Empfängergruppen sicherten ihre Bezüge nachhaltig ab, so dass diese bis heute politisch unantastbar erscheinen.[4] Während es einem Großteil der Bevölkerung nicht wichtig war, wie staatliche Unterstützung genau organisiert werden sollte,[5] kam es Experten zu, die Architektur des Wohlfahrtsstaats maßgeblich zu bestimmen. Aus diesem dritten Merkmal ergibt sich, dass dieser Architektur spezifische Werte und Moralvorstellungen jener Experten zugrunde lagen.

Zusammengenommen bilden diese drei Aspekte die Basis für eine wohlfahrtsstaatliche Struktur, die bestimmte Verhaltensweisen und Lebensentwürfe belohnte und so etwa weiße Mittelklassefamilien in wichtigen Aspekten privilegierte.

Die “heilige Kuh” auf dem Eis

Die Old-Age Insurance (OAI) wurde 1935 eingeführt. Diese Rentenversicherung war bis in die 60er Jahre die einzige Pflichtversicherung und gilt bis heute als „heilige Kuh“ der Sozialpolitik. Zunächst waren jedoch einige Berufsgruppen von der Rente ausgeschlossen: darunter Farm- und Hausangestellte.[6] Obwohl in diesen Berufen auch Weiße arbeiteten, ist die Benachteiligung der Afroamerikaner (im Süden war ein Drittel aller Afroamerikaner in diesen Berufen beschäftigt)[7] offensichtlich.

Die Einführung der OAI war von den Stimmen der Südstaaten-Demokraten im Kongress abhängig. Deren Machtposition war dort lange Zeit genauso unbestritten wie ihr Rassismus und ihre agrarisch geprägten Wirtschaftsinteressen.[8] Zur gleichen Zeit bemühte sich die Regierung aktiv, „white-collar“-Angestellten zu helfen, da – so die Logik der Beamten – deren Stolz es ihnen verbot, Regierungshilfen anzunehmen.[9] In der Folge verwendeten Behörden wie die Social Security Administration (SSA) viel Mühe darauf, OAI nicht als Almosen erscheinen zu lassen. Dank semantischer Konstruktionen wurde man nicht zum „welfare“-Empfänger, obwohl man Geld von der Regierung erhielt. Speziell der Begriff „Versicherung“ wurde von der SSA zum zentralen Symbol erhoben. Er stand für Eigenverantwortung, ein vermeintlich quasi-privatwirtschaftliches System und die Vorstellung, etwas für das Alter anzusparen.[10] Der Begriff „welfare“ wird hingegen bis heute abschätzig verwendet. Er symbolisiert das Versagen, für sich selbst sorgen zu können.

Alternativen zur Sozialversicherung, wie pauschale monatliche Renten, wurden von der SSA öffentlich diskreditiert. Hinzu kam, dass die aus allgemeinen Steuern finanzierten Sozialhilfeprogramme, die ebenfalls von der SSA verwaltet wurden, als Rudimente einer Vor-Sozialversicherungszeit denunziert wurden.[11] Diese Programme, darunter Hilfen für alleinerziehende Mütter, sollten im Laufe der Zeit durch Sozialversicherungsprogramme ersetzt werden. Die Interessen und Ziele der Behördenmitarbeiter bestimmten also in großem Maß, wie bestehende Programme beurteilt wurden. Als jedoch Sozialhilfeprogramme auch später nicht „dahinwelkten“, sondern sogar anwuchsen, nahm damit auch die Frustration über steigende Kosten und vermeintliche Nassauer zu. Gekrönt wurde diese Entwicklung Ende der 70er Jahre durch das überzogene aber wirkmächtige Bild der „welfare mom“, die trotz Sozialhilfestatus einen Cadillac fuhr.[12]

Reformen erweiterten das Rentenprogramm und integrierten bis Ende der 60er Jahre fast alle Berufsgruppen. Im Jahr 1972 wurden Erhöhungen der bis dahin immer schrittweise gesteigerten Rente an den Verbraucherpreisindex gekoppelt. Damit schwand einerseits die Möglichkeit, Rentenerhöhungen zu versprechen und andererseits verringerte sich der Einfluss von Experten, auf deren Plazet Erhöhungen zuvor gefußt hatten. Die Struktur des wohlfahrtsstaatlichen Teilaspekts Rente war damit etabliert. Waren zuvor Erhöhungen vor allem deswegen möglich, weil mit neu eingeschlossenen Berufsgruppen immer auch neue Beitragszahler aber zunächst kaum Empfänger hinzukamen, verschwand diese Option nun. Wie in anderen Nationen auch stellten demografische Veränderungen das Rentensystem vor Finanzierungsschwierigkeiten. Als in den 80er Jahren klar wurde, dass OAI keineswegs wie eine private Versicherung funktionierte, war es für umfassende Reformen bereits zu spät. Zu groß war mittlerweile der politische Einfluss, den die Begünstigten via Lobbygruppen in Washington geltend machen konnten und der in einer Art Nullsummenspiel zu Lasten anderer Bedürftiger ging.

Suburb oder Innenstadt

Strukturelle Ungleichheiten lassen sich auch im Bereich Wohnungspolitik erkennen. Dabei zeichnet sich diese in den USA bis heute durch ein Flechtwerk aus privater Verantwortung auf Basis öffentlicher Grundlagen aus. Die Verquickung behördlicher und privater Initiativen führte in den 40er bis 60er Jahren zu einer Homogenisierung der Suburbs, bei der weiße Familien durch die Methode des „zoning“ bevorteilt wurden. Neben diesem räumlichen Ausgrenzungsverfahren gegenüber Minderheiten wurde die staatliche Garantie von Hypothekendarlehen wichtigstes wohlfahrtsstaatliches Instrument. Bereits 1954 war die Hälfte der ausstehenden Hypothekendarlehen durch die Bundesregierung garantiert, die gleichzeitig durch Bauvorschriften und Normen den Immobilienmarkt regulierte.[13] Ein geradezu mythischer Charakter wurde dem Besitz des eigenen Hauses zugeschrieben, während der Homogenität der „neighborhood“ eine tragende Rolle beigemessen wurde: „[A]ny deviation from complete neighborhood homogeneity will undermine property values“, so 1955 der Vorwurf einer Aktivistin.[14]

Zu einer während des 20. Jahrhunderts stetig ausgeweiteten Methode indirekter Sozialpolitik wurde die Unterstützung beim Hauskauf. Darlehensgarantien halfen beim Hausbau und Hauskauf – nicht aber im Mietbereich. Wenn interne Vorgaben der Maklerfirmen afroamerikanischen Familien den Kauf eines Hauses erschwerten, konnten diese folglich auch nicht von Garantien und steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten profitieren. Die Möglichkeit zur „Flucht“ aus den Innenstädten wurde daher von denen genutzt, die es sich a) leisten konnten und b) dabei von Behörden und Maklern nicht diskriminiert wurden. Eine Folge: Von den 25 größten urbanen Regionen sind heute 75 Prozent mehrheitlich schwarz.[15] Um aber auch benachteiligte Gruppen von Darlehensgarantien (also dem Funktionsäquivalent zu umfassenderer und direkterer Sozialpolitik) profitieren zu lassen, bemühten sich Politiker, die Voraussetzungen zur Aufnahme von Hypotheken weiter zu vereinfachen. Der Blick auf die beispiellose Ausweitung des Wohneigentums nach dem Zweiten Weltkrieg (von 43,6 auf 64,4% zwischen 1940 und 1980)[16] verdeutlicht, warum dies als erfolgversprechender Weg gesehen wurde.[17] Dass dieser Weg zur Subprime-Krise im Jahr 2008 führte, offenbart die Schwächen dieser Form von Sozialpolitik.

Fazit

In der Struktur des US-Wohlfahrtsstaats finden sich grundlegende Ursachen für soziale Ungleichheiten der vergangenen 70 Jahre. Trotz vieler Interventionspunkte im politischen System, erwiesen sich einmal etablierte Subventionsprogramme als hartnäckig. Auch mit den Gleichstellungsgesetzen der 60er Jahre endete die Diskriminierung von Frauen und Afroamerikanern nicht. Vielmehr wurden ihnen Rechte eingeräumt, die in den Jahrzehnten zuvor hauptsächlich für weiße, männliche Familienvorstände entwickelt worden waren.[18]

Selbst als die Bürgerrechtsbewegung Washington dazu brachte, sich mehr um die arme Bevölkerung zu kümmern, geschah dies aus der Warte weitgehend etablierter Programme. Die wichtigsten Weichen wurden entlang gesellschaftlicher Ideale der Nachkriegszeit gestellt. Neue Risiken in Folge demografischen Wandels und Tertiarisierung stellten ab den 60er Jahren vorhandene Programme vor Probleme. Notwendige Justierungen, also genuin politische Prozesse, wurden jedoch durch gleichzeitige Umgestaltungen des politischen Systems, in dem diese Veränderungen stattfinden sollten, beeinträchtigt: Mehr Elemente direkter Demokratie sowie sinkender Einfluss von Gewerkschaften und politischen Parteien erschwerten es, Minderheiten vor Sparmaßnahmen oder konkurrierenden Ansprüchen einflussreicher Interessengruppen zu schützen.[19] Tektonische gesellschaftliche Veränderungen der letzten Dekaden (z.B. strukturelle statt zyklischer Arbeitslosigkeit, Geburtenrückgang, Anstieg des Anteils erwerbstätiger Frauen) spiegeln sich bis heute nicht in grundlegenden Reformen des Wohlfahrtsstaats.[20] Vielmehr kam es zu Ergänzungen, Ausweitungen und Kürzungen.

Die Logik, die den meisten Programmen zur sozialen Sicherung bis heute innewohnt, sieht als Empfänger an erster Stelle weiße Familien mit Erwerbseinkommen.[21] Sozialhilfeprogramme entkamen nie dem Stigma, Relikte alter Zeiten zu sein. Damit war in seiner Entstehungsphase der Pfad eingeschlagen, den der US-Wohlfahrtsstaat bis heute nicht verlassen hat. Legitimiert wurde die Ungleichheit vor allem durch den Mythos der Eigenverantwortung. Arme konnten so für ihre Armut verantwortlich gemacht werden, während kaum Energie darauf verwendet werden musste, das System zu ändern, dass diese Armut zulässt.

 


[1] Vgl. Jacob S. Hacker, Privatizing Risk Without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Retrechment in the United States, in The American Political Science Review 98 (2004) S. 243-260, S. 250.

[2] Ausmaß und Struktur des US-Wohlfahrtsstaats diskutierte vor Kurzem einflussreich: Christopher Howard, The Welfare State Nobody Knows. Debunking Myths About US Social Policy, Princeton 2007.

[3] Franz-Xaver Kaufmann, Varianten des Wohlfahrtsstaats. Der deutsche Sozialstaat im internationalen Vergleich, Frankfurt 2003, S. 89.

[4] Die Old-Age, Survivors, Disability, and Health Insurance ist ein Bsp. für diese „third rails“, also Stromschienen, von denen man besser die Finger lässt. Erst in jüngster Zeit scheint auch deren Unangreifbarkeit zu schwinden: Vgl. Lori Montgomery, In Debt Talks, Obama Offers Social Security Cuts, Washington Post, 07.07.2011.

[5] Vgl. Michael E. Schiltz, Public Attitudes Toward Social Security, 1935-1965, Washington 1970, S. 29-49.

[6] Die Auseinandersetzung um rassistische Einflüsse bei der Verabschiedung des Gesetzes diskutieren: Gareth Davies / Martha Derthick, Race and Social Welfare Policy: The Social Security Act of 1935, in Political Science Quarterly 112 (1997), S. 217-235.

[7] Vgl. Ira Katznelson, When Affirmative Action was White: An Untold History of Racial Inequality in Twentieth-Century America, New York 2005.

[8] Zwischen 1933 und 1950 fielen die Stimmen für die Demokraten nie unter 86%: Katznelson / Kim Geiger / Daniel Kryder, Limiting Liberalism: The Southern Veto in Congress, 1933-1950, in: Political Science Quarterly 108 (1993), S. 283-306, S. 284; Hinzu kam, dass das Komitee-System des Kongresses mit seinen einflussreichen Vorsitzenden den Südstaaten-Demokraten überdurchschnittlich viel Macht verlieh: Lee J. Alston / Joseph P. Ferrie, Southern Paternalism and the American Welfare State. Economics, Politics, and Institutions in the South, 1865-1965, Cambridge 1999.

[9] Vgl. Deborah C. Malamud, „Who They Are – or Were”: Middle-Class Welfare in the Early New Deal, University of Pennsylvania Law Review 151 (2003), S. 2019-2075.

[10] Vgl. Derthick, Policymaking for Social Security, Washington 1979, S. 198-205.

[11] „As a general rule the persons who will receive old-age assistance are less thrifty and less industrious than those who cannot qualify for assistance.” Das Zitat stammt von Edwin E. Witte, einem dieser Experten: Witte, Social Security Perspectives, Madison 1962, S. 144.

[12] Vgl. Monica Prasad, The Politics of Free Markets. The Rise of Neoliberal Economic Policies in Britain, France, Germany, & the United States, Chicago 2006, S. 36.

[13] Vgl. Catherine Bauer, Housing Policy and the Educational System, in: Annals of the American Academy of Political and Social Science 302 (1955), S. 18-19.

[14] Ebd., S. 23.

[15] Vgl. Alice H. Cook / Lamont E. Stallworth, Challenges in Managing the Diverse Labor Force, in: Maurice E. Neufeld (Hg.), Industrial Relations at the Dawn of the New Millenium, New York 1998, S. 85-95, S. 86.

[16] [http://www.census.gov/hhes/www/housing/census/historic/owner.html, 05.05.2010].

[17] Kurz vor der Subprime-Krise blickten selbst Verantwortliche der Aufsichtsbehörden noch stolz auf die verminderten Anforderungen was bspw. Bonität anging: Sylvia C. Martinez, The Housing Act of 1949: Its Place in the Realization of the American Dream of Homeownership, in Housing Policy Debate 11 (2000), S. 467-487.

[18] Vgl. Cook, S. 87.

[19] Vgl. Fareed Zakaria, The Future of Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad, New York 2003, S. 161-198.

[20] Vgl. Hacker, S. 249; Prasad, S. 10.

[21] Vgl. Jerry R. Cates, Insuring Inequality. Administrative Leadership in Social Security, Ann Arbor 1983, S. 139-140.


Nach oben

Leser-Kommentare

Und Ihre Meinung? Diskutieren Sie mit.


Kurzprofil

Christian Johann
Geboren am 15. Juli 1982 in Berlin
Doktorand im Forschungsprojekt „Wohlfahrtsstaat und Mittelschichten“
» Zum Kurzprofil