Deutscher Gewerkschaftsbund

08.12.2009

Perspektiven einer nachhaltigen Industriepolitik

von Prof. Dr. Gerhard Bosch

Die Wirtschaftskrise hat ihren Ursprung im Finanzsektor. Wegen ihrer „Systemrelevanz“ hat der Staat viele Banken vor dem Zusammenbruch gerettet, so dass bis auf einige Ausnahmen Beschäftigte nicht entlassen wurden. Ganz im Gegenteil: Es werden sogar noch Finanzexperten nicht nur zum Aufräumen des angerichteten Schadens sondern offenbar sogar für die nächste Spekulationsrunde gesucht.

Die Folgen hatte vor allem das verarbeitende Gewerbe zu tragen. Der Beschäftigungseinbruch war in Ländern mit hohen Exportanteilen an Industriegütern am größten. In Deutschland gingen die Aufträge an die Industrie im Durchschnitt um 20 Prozent zurück. In Teilen der Exportwirtschaft, etwa dem Maschinenbau lagen die Rückgänge sogar bei 50 Prozent und mehr. Kein Wunder, das jetzt heftig über Industriepolitik gestritten wird. 

Industriepolitik ohne staatliche Eingriffe

Dabei geht es um die Frage, ob der Staat die Entwicklung von Märkten steuern kann oder nicht. Für die einen ist die Antwort klar: Die Märkte sind klüger als der Staat. Der Staat soll nicht versuchen, sich durch Eingriffe gegen den Strukturwandel zu stemmen. So heißt es in einer Broschüre des Bundeswirtschaftsministeriums: In der sozialen Marktwirtschaft „sollte sich der Staat weitgehend darauf beschränken, gute allgemeine Rahmenbedingungen für eine dynamische wirtschaftliche Entwicklung zu schaffen. Direkte staatliche Eingriffe müssen auf ganz wenige Ausnahmefälle beschränkt sein“. [1] Protektionismus und den massiven Einsatz zur Unterstützung heimischer Firmen lehne man ab. 

In der Wirtschaftskrise hat die Bundesregierung offensichtlich ihre ordnungspolitische Unschuld verloren. Es hat massive Eingriffe gegeben. Eine Bank wurde verstaatlicht, andere wurden mit hohem Mitteleinsatz gerettet. Die Abwrackprämie war eine gezielte Unterstützung der Automobilindustrie. Von den Konjunkturpaketen profitiert vor allem die Bauwirtschaft. Durch die Verlängerung und Verbilligung des Kurzarbeitergeldes wurde es dem von der Krise besonders hart betroffenen verarbeitenden Gewerbe erst möglich, seine Fachkräfte zu halten und teure Sozialpläne einzusparen. Im Falle Opel wurde sogar das Überleben eines Unternehmens finanziert.

Ratlose Wirtschaftswissenschaft 

Wie geht man mit diesen „Sündenfällen“ um?  Ein Teil der Wirtschaftswissenschaft verhält sich zur Industriepolitik wie die katholische Kirche zur Verhütung. Sie bleibt bei der reinen Lehre und geißelt das Versagen der Politik, die auf Wählerstimmen schaut und schwach geworden ist. Eine Fixierung auf wirklichkeitsfremde Glaubensätze war allerdings noch nie hilfreich. Man lässt die armen „Sünder“ dann völlig allein und versagt ihnen die Aufklärung, die Wissenschaft eigentlich leisten könnte. In genau dieser Situation befand sich die Politik Ende 2008, als die Weltwirtschaft einbrach. Aus den deutschen Wirtschaftswissenschaften hörte sie meisten nur den Rat, nicht einzugreifen, denn Konjunkturprogramme würden nur Strohfeuer entzünden. Die guten Ideen, die bislang einen drastischen Beschäftigungseinbruch verhindert haben, kamen alle aus der Politik.

Eine wissenschaftliche Unterstützung einer aktiven Industriepolitik ist nur möglich, wenn man die unterschiedlichen staatlichen Eingriffe im In- und Ausland empirisch untersucht und ihre Erfolge und Misserfolge sorgfältig analysiert. Ein solcher Blick auf die Wirklichkeit zeigt zunächst einmal, dass auch Nichtstun erhebliche Folgen für die Industrie haben kann. Ein Beispiel dafür ist die amerikanische Automobilindustrie, die in wenigen Jahrzehnten vom Weltmarktführer zum Konkurskandidaten heruntergewirtschaftet wurde. Einer ihrer vielen Fehler war der Glauben an ewig billiges Öl, der noch in den letzten Jahren zur Neuauflage großer Benzinschlucker, wie dem Hummer, geführt hatte.

Der amerikanische Staat hat durch die niedrigen Benzinpreise und eine abenteuerliche Umweltpolitik dieser Schlüsselindustrie nicht rechtzeitig Signale zur Modernisierung, vor allem zur Energieeinsparung, gegeben. Er trägt somit die Mitschuld an ihrem Niedergang. Ein anderes Beispiel ist der britische Staat. Er hat teilnahmslos die Erosion des einstmals vorbildlichen britischen Lehrlingssystems mitangesehen, während es in Deutschland seit 1969 mehrfach modernisiert wurde. Durch den Mangel an Fachkräften unterlag man im Qualitätswettbewerb und ganze Branchen verschwanden. 

Fabrik

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Im Oktober 2009 betrug der Auftragsrückgang der deutschen Industrie laut Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie gegenüber dem Vorjahresmonat Minus 8,5 Prozent. Die Produktion in der Industrie ging im Oktober 2009 laut dem Ministerium gegenüber dem Vorjahresmonat um 12,1 Prozent zurück.

 

Ein interessanter link zu einer ständig aktualisierten Homepage zur Europäischen Industriepolitik ist: www.industrialpolicy.eu

 

Fotonachweis: photocase.com /el_greco

Markt und Lobbyismus

Die erste bittere Lehre für die Ordnungspolitiker der reinen Marktwirtschaft ist: Der Markt weiß es leider nicht immer besser, so dass der Staat versuchen muss, zukunftsweisende Rahmenbedingungen zu setzen. Das Paradoxe ist, dass der Staat bei der Wahrung der langfristigen Interessen vieler Unternehmen meistens den Widerstand mächtiger Lobbyisten überwinden muss, insbesondere wenn sich aus überkommenen Produktionsmodellen und Monopolstrukturen kurzfristig noch hohe Profite schlagen lassen. 

Es geht also nicht mehr um das „Ob“, sondern nur noch um das „Wie“ einer Industriepolitik. Diese Erkenntnis sollte allerdings keine staatlichen Allmachtphantasien stützen, die bekanntlich oft gescheitert sind. Die Kreativität, die aus dem Wettbewerb zwischen Unternehmen entsteht ist die Grundlage für die Dynamik der Wirtschaft und sollte gefördert werden. Ein Beispiel erfolgreicher Industriepolitik ist das Entstehen der deutschen Umweltindustrie. In ihr werden heute in ganz unterschiedlichen Branchen rund 1,8 Millionen Arbeitskräfte beschäftigt. Der Anteil am Welthandel mit solchen Gütern liegt bei 16 Prozent und damit über dem der USA (15 Prozent) und Japans (9 Prozent). Ohne politische Interventionen wäre dieser Produktionszweig nicht entstanden. 

Politik und Recht als Technologietreiber

Es lohnt sich, diese Interventionen genauer anzuschauen. Zunächst wird schnell erkennbar, dass es nicht nur um „allgemeine Rahmenbedingungen“ gehen kann, wie es das Bundeswirtschaftsministerium meint. Nachhaltiges Wirtschaften erfordert die Übersetzung anspruchsvoller Umweltziele in Kennziffern und Grenzwerte für den Ressourcenverbrauch in unterschiedlichen Bereichen der Produktion und des privaten Verbrauchs. Man kann das Ordnungsrecht als Technologietreiber und Innovationsmotor nutzen. Wenn die CO2-Grenzwerte für PKWs langfristig abgesenkt werden, wird es zu einem Wettlauf um die besten technischen Lösungen kommen, der die Branche langfristig stärken wird. Wichtig ist die Fortschreibung der Grenzwerte, um Stillstände wie in den letzten Jahren zu vermeiden.

Rahmensetzungen allein reichen oft nicht aus, um neuen Lösungen zum Durchbruch zu verhelfen. Der Staat kann auch die Markteinführung unterstützen, wie er es über Gebäudesanierungsprogramme schon erfolgreich praktiziert. Er kann auch seine Einkaufsmacht als Auftrageber (immerhin rund 260 Mrd. €) jährlich in einem Beschaffungspaket für Innovation und Umwelt nutzen.  

Globalisierung und Grenzen der Technologiepolitik

Solche Eingriffe kann man ohne Zweifel als Investitionslenkung bezeichnen. Sie unterbinden aber nicht den Wettbewerb. Im Gegenteil: Sie sind technologieoffen und mobilisieren die Kreativität der Unternehmer. Die Grenzen einer solchen Politik liegen heute vor allem in der unzureichenden internationalen Koordination. In einer offenen Wirtschaft kann es bei zu hohen Auflagen zu einer Abwanderung von Industrien kommen, wenn sie in anderen Ländern Umweltkosten einsparen können. Abwanderung zahlt sich allerdings oft nicht aus, vor allem wenn man damit Innovationen vermeiden will. 

Während ökologische Industriepolitik inzwischen gut beschrieben ist[2], wird über die soziale Nachhaltigkeit kaum gesprochen. Ökologische Nachhaltigkeit wurde im Brundtland-Report als eine Entwicklung beschrieben, „die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeit künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen“ Wirtschaftspolitik wird inzwischen von so kurzfristigen Zielen dominiert, dass wir hinzufügen müssen: „Nachhaltig ist auch eine Entwicklung, die den Bedürfnissen einer Generation über ihren gesamten Lebens- und Erwerbsverlauf entspricht.“ 

Was kann denn soziale Nachhaltigkeit für Industriepolitik bedeuten? Hier ist ein Zusammenhang zwischen guter Arbeit und wirtschaftlicher Effizienz herzustellen. Am einfachsten ist dies in der Frage der allgemeinen und beruflichen Bildung zu beschreiben. Das Geheimnis der Wettbewerbsstärke der deutschen Industrie liegt in der Zusammenarbeit von Ingenieuren mit gut ausgebildeten Facharbeitern. Die deutschen Bildungsausgaben liegen im OECD-Vergleich nur im Mittelfeld und der Abstand zu den Spitzenreitern wächst. Im Bericht zur technologischen Leistungsfähigkeit Deutschlands des BMBF wurden 2006 deshalb „Risse im Fundament“ der Wettbewerbfähigkeit festgestellt. Ähnlich ungünstig sieht es beim lebenslangen Lernen aus, dessen Ausbau Voraussetzung für eine Beschäftigung bis zum erhöhten Rentenalter ist. Der Zielkonflikt zwischen höheren Bildungsausgaben und Entlastungen der Wirtschaft durch Steuersenkungen wurde in den letzten Jahren immer zugunsten kurzfristiger Steuersenkungen entschieden.  

Niedriglöhne gefährden Qualitätsstandards

Schwieriger ist die Antwort auf die Frage nach der industriepolitischen Bedeutung von allgemeinen Lohnstandards. In vielen Bereichen (z.B. Reinigung, Leiharbeit, Verkehr, Post) treten heute neue Anbieter in den Markt, deren Geschäftskonzept auf niedrigeren Löhnen beruht. In diesem Bereich wird kaum in Aus- und Weiterbildung investiert. Unternehmen, die das noch tun, verschwinden vom Markt. Die Löhne der schlecht bezahlten Arbeitskräfte werden vom Arbeitsamt aufgestockt. Diese Aufstockung ist von den Unternehmen einkalkuliert und somit eine Unternehmenssubvention. Solche Subventionen, die Innovation und soziale Nachhaltigkeit bestrafen, haben in einer Marktwirtschaft nichts zu suchen. Mindestlöhne oder Tariftreuegesetze dienen dazu, Lohndumping zu verhindern und Qualitätswettbewerb zu fördern.  

Ein weiteres industriepolitisches Thema sind Maßnahmen zur Überwindung starker Einbrüche in Krisensituationen. Solche Einbrüche können zur dauerhaften Vernichtung von Kapazitäten und des damit verbundenen Know-hows führen. Insofern ist es wichtig, in Krisenzeiten Stunden und nicht Arbeitskräfte zu entlassen. Der Idealfall ist ein Unternehmen, dass in der Krise „atmet“ und seine Fachkräfte langfristig beschäftigt. Die Verlängerung und Verbilligung des Kurzarbeitergeldbezugs ist ein großes industriepolitisches Förderprogramm. Der überwiegende Teil der 6 Mrd. €, die 2009 von der Bundesagentur für Kurzarbeit aufgebracht werden, ist eine Subvention von Industriebetrieben. Das Geld fließt auch zielgenau in die Betriebe mit den größten Beschäftigungsproblemen. Eine solche Subvention zur Substanzerhaltung ist lebenswichtig. Strukturwandel wird damit auch nicht aufgehalten, da Unternehmen, die mit einem langfristigen Nachfrageabbau rechnen, trotz Kurzarbeit Personal abbauen. 

Ohne Alternative

Der Staat hat eigentlich keine Wahl, ob er Industriepolitik betreiben will oder nicht. Auch durch Nichtstun oder Abwarten beeinflusst er industrielle Strukturen. Durch sein Ordnungsrecht, seine Einkaufsmacht und seine Umwelt-, Bildungs-, Forschungs-, Infrastruktur- und Konjunkturpolitik gestaltet er aktiv. Da man dabei vor Fehlern nicht gewappnet ist, muss die Politik auf den Prüfstand gestellt und weiterentwickelt werden. Zu dieser Weiterentwicklung gehört auch die stärkere Berücksichtigung der sozialen Nachhaltigkeit.  


 

[1] BMWI (2008): Bedeutung des Verarbeitenden Gewerbes und Standortpolitik der Bundesregierung, Berlin

[2] Weitere Beispiele finden sich in: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Ökologische Industriepolitik. Nachhaltige Politik für Innovation, Wachstum und Beschäftigung, Berlin 2008


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