Deutscher Gewerkschaftsbund

10.03.2010

Zuverdienst regeln oder Gleichstellung fördern?

Oder: Was Steuern mit Geschlechter- und Leistungs(!)-gerechtigkeit zu tun haben

Zuverdienstregeln – das ist die umgangssprachliche Bezeichnung für die Höhe, in der das Erwerbseinkommen von Arbeitslosen auf ihre Lohnersatzleistung angerechnet wird. Was sich zunächst wie ein leistungsrechtliches Detail ausnimmt, scheint gegenwärtig allerdings zunehmend zum Leitbild der Arbeitsmarktpolitik wie auch der Förderung der Frauenerwerbstätigkeit zu werden.

Nicht nur, dass die Zuverdienstregeln in der aktuellen Debatte zur Grundsicherung für Arbeitsuchende vom Rand ins Zentrum von Reformvorschlägen gerückt sind und sich unter dem Schlagwort ‚making work pay‘ schon seit längeren zu einer wahrhaften Obsession der OECD und zahlreicher Wirtschaftsforschungsinstitute entwickelt haben. Vielmehr lassen sich auch eine Reihe weiterer aktueller und angedachter Regelungen als Zuverdienst-Regeln qualifizieren: Sie sind in erster Linie dem Ziel verpflichtet, Zuverdienste zu einem weiteren Erwerbseinkommen im Haushalt oder zu Lohnersatzleistungen zu normieren und attraktiver zu gestalten – anstatt existenzsichernde Beschäftigung zu fördern. Wer bei ‚Zuverdienst‘ an ‚Hausfrauenjobs‘ denkt, hat die Verbindung zur Realität des geschlechtersegregierten Arbeitsmarktes hergestellt, der solche  Zuverdienste lange Zeit zum weiblichen Monopol gemacht hat  – nur dass diese nun zur Blaupause für Jobs geworden sind, die einem weit größeren Personenkreis zugedacht sind. Wer jemals den Androzentrismus des Normalarbeitsverhältnisses kritisiert und einer Feminisierung der Arbeitswelt das Wort geredet hat, hatte sicher nicht dies im Sinn. Umsteuern kann man dabei durchaus auch mit Steuern. Was Steuern in Hinblick auf einen geschlechtergerechten Arbeitsmarkt ausrichten könn(t)en, soll im Folgenden näher analysiert werden.

Arbeitsmarktpolitik mit Steuern: Ein Erfolgsduo?

Zunächst zur schleichenden Ausbreitung von Zuverdienst-Regeln. Nehmen wir nur den Vorschlag eines Bürgergeldes seitens der FDP: Der Vorschlag umfasst auch eine niedrigere Anrechnung von Erwerbseinkommen auf das neue Bürgergeld, welches die bisherigen steuerfinanzierten Sozialleistungen (ALG II, Sozialhilfe, Sozialgeld, Wohngeld, Kinderzuschlag) ersetzen soll. Von 600 € Bruttoeinkommen blieben dann 300 € ‚Zuverdienst‘ zum Bürgergeld, bei 1000 € sogar 540 €. Das wäre deutlich mehr als bislang, und man reibt sich verwundert die Augen darüber, dass die FPD nach eigenem Bekunden zunächst auch eher mit höheren Ausgaben rechnet. Woher diese Großzügigkeit? Man kann sich des Eindrucks nicht verwehren, hier ein trojanisches Pferd vor sich zu haben: Denn verknüpft wird diese Zuverdienstregelung für ALG II-Beziehende mit einer großzügigeren Zuverdienstregelung für alle. So soll unter anderem die Verdienstgrenze für steuer- und sozialabgabenfreie ‚Minijobs‘ von 400 auf 600 € erhöht werden. Diese beiden Elemente des ‚Liberalen Steuer- und Transfersystems‘ werden zwar immer in einem Atemzug genannt, als ginge das eine aus steuersystematischen Gründen nicht ohne das andere. Dies trifft jedoch nicht zu. Was also in erster Linie als Regelung für einen bestimmten Personenkreis begründet wird, wird ohne Not nach dem Gießkannenprinzip ausgeweitet. Hier wiederholt sich im übrigen Geschichte. Denn auch die Erhöhung der Verdienstobergrenze für Minijobs auf 400 € durch ‚Hartz II‘ im Jahr 2003 war im ersten Gesetzesentwurf der rot-grünen Koalition auf einen kleinen Bereich (nämlich haushaltsnahe Dienstleistungen in Privathaushalten) beschränkt, und wurde erst auf Betreiben von CDU und FDP im Vermittlungsausschuss auf alle Sektoren ausgedehnt.

Warum macht sich das bürgerliche Lager zum Anwalt kleiner Einkommensbezieher und was ist verkehrt daran, mag man fragen. Zum einen ist zu vermuten, dass selbst die FDP um hegemoniale Konzepte bemüht ist und ein Gespür dafür besitzt, dass ihr Hauptanliegen, nämlich die Entlastung mittlerer und höherer Einkommen, ohne die gleichzeitige Entlastung niedriger Einkommen selbst ihrer eigenen Klientel womöglich wenig legitim erschiene. Über diese wählertaktischen Gründe hinaus gibt es jedoch eine zweiten Hintergrund: Die Entlastung niedriger Einkommen von Steuern und Abgaben ist die Begleitmusik zur Deregulierung des Arbeitsmarktes. Dieses Tandem besitzt seit Mitte der 1990er Jahre in Deutschland Tradition – und zwar nicht allein auf Betreiben der FDP, sondern auch der rot-grünen Koalition. ‚Mehr Netto vom schrumpfenden Brutto‘, so lässt sich der Grundsatz dieses Tandems charakterisieren. Deregulierung von Leiharbeit, Minijobs (Abschaffung der Stundengrenze) und befristeter Beschäftigung sowie weitere Maßnahmen zur Förderung des Niedriglohnsektors wurden begleitet durch eine mehrfache Senkung der Einkommenssteuer, die starke Erhöhung von Kindergeld und Kinderfreibetrag, aber auch die weitgehende Abschaffung des vertikalen Unterhaltsrückgriffs (zwischen Eltern und erwachsenen Kindern). Nicht alles ist bewusst mit Blick auf die Folgen der Deregulierung des Arbeitsmarktes entschieden worden. Im Ergebnis haben diese Maßnahmen jedoch dreierlei bewirkt:   1) Sie haben, wie Wirtschaftsforschungsinstitute zur allgemeinen Entwarnung vermeldet haben, die zunehmende Lohn- und Einkommensspreizung etwas abgefedert und bewirkt, dass der Niedriglohnsektor gemessen an den Nettolöhnen deutlich schwächer gewachsen ist als gemessen an den Bruttolöhnen, Mindestlöhne mithin verzichtbar seien (vgl. Brenke 2006: 201).  2)  Sie haben darüber hinaus immer in erheblichem und zum Teil auch höheren Maße zur Entlastung mittlerer und höherer Einkommen beigetragen 3) Sie haben dadurch drittens zur Armut öffentlicher Haushalte beigetragen. Reichtum und Armut per (Steuer)Gesetz sind also zwei Seiten einer Medaille – und die Armut betrifft nicht nur die öffentlichen Haushalte, sondern auch die privaten.

Armut per (Steuer)-Gesetz

Was soll denn nun verkehrt sein an der Entlastung niedriger Einkommen? Grundsätzlich nichts – schließlich wurden Arbeitnehmereinkommen, und zwar auch die niedrigen,  in der ersten Hälfte der 1990en Jahre stark belastet, um die Kosten der Wiedervereinigung zu tragen. Eine andere Lastenverteilung für die immensen Folgekosten dieser und aktueller ‚Schocks’ (Finanzkrise), welche gut verdiendende abhängig Beschäftigte, Freiselbständige, Beamte und Bezieher von Kapitaleinkommen stärker einbezieht, wäre daher überaus angemessen. Dies scheint jedoch der aktuell regierenden Koalition fern wie nie.  Zudem greift die Entlastung in Ausmaß und Form bislang in mehreren Hinsichten zu kurz und entfaltet sogar kontraproduktive Wirkungen. Denn die Armut von Erwerbstätigen hat in den vergangenen Jahren trotzdem zugenommen und zwar insbesondere bei atypisch Beschäftigten, also Minijobbern, Leiharbeitskräften und befristet Beschäftigten (Statistisches Bundesamt 2009). Der Ausgleich von individuellen Niedrigeinkommen durch weitere Erwerbseinkommen im Haushalt funktioniert also offenbar immer schlechter. 

Hinzu kommt: Selbst wo dies der Fall ist, wo also subsidiäre private Unterhaltszahlungen geringes Einkommen ‚aufstocken‘, mag dies kurzfristig ausreichen, um den Haushalt über die statistische Armutsgrenze zu heben. Die  kurz- und längerfristige soziale Absicherung der nach wie vor überwiegend weiblichen ‚Zuverdienerinnen‘, die ja auch durch Hartz IV stärker als zuvor auf Unterhaltszahlungen des erwerbstätigen (Ex-)Partners verwiesen wurden,  bleibt dennoch prekär, insbesondere wenn sie unverheiratet sind und weder über die Familienversicherung krankenversichert sind, noch abgeleitete Rentenansprüche erwerben.  Wenn auch das Beschäftigungsverhältnis selbst allenfalls minimale Rentenansprüche begründet, ist Armut im Alter eine unvermeidbare Folge – jedenfalls wenn dieser Zustand länger andauert. Und dies dürfte er in den meisten Fällen tun, denn Minijobs besitzen ebenso wie Zeitarbeit nachgewiesenermaßen nur minimale Brückeneffekte. Das hält die Regierung gleichwohl nicht davon ab, diese Beschäftigungsformen als eine Art ‚Übergangsarbeitsmärkte‘ anzupreisen und zu fördern. Solche Übergangsarbeitsmärkte sind sie aber gerade deswegen nicht, weil sie mittlerweile so starke Verbreitung haben und Unternehmen sie fest in ihre Rationalisierungs- und Kostensenkungsstrategien eingebaut haben. Ein nachgerade klassisches Beispiel eines selbstverstärkenden Effektes. Längst haben Minijobs aufgehört, von Betrieben lediglich in geringfügigem Umfang als Flexibilitätspuffer genutzt zu werden. In ganzen Berufen und Sektoren (z.B. Reinigung) sind ‚Zuverdienste‘ die dominante Beschäftigungsform, es fehlt also das rettende Ufer, zu dem diese eine Brücke schlagen könnten. Die zur Entlastung von Arbeitnehmern geschaffenen steuerlichen und abgabenmäßigen Begünstigungen werden zudem mithilfe eine Vielzahl eindeutig illegaler Maßnahmen (z.B. keine Bezahlung von krankheitsbedingten Fehlzeiten, Urlaub, Feiertagen)  in massivem Umfang von den Arbeitgebern einbehalten (vgl. u.a. Voss-Dahm 2009).  Der legale Sonderstatus begründet somit Beschäftigungsverhältnisse dritter Klasse.

Umsteuern statt Gegensteuern

Das Problem ist jedoch nicht nur, dass diese Art der staatlichen Gegensteuerung mittels Steuer- und Abgabensenkungen ‚Zuverdienste‘ nur unzureichend abpuffert und ihre Ausbreitung fördert. Das Problem ist auch, dass die Gegensteuerung nur an den Symptomen ansetzt, nicht an den Ursachen. Zu den Ursachen zählt wie erläutert die Deregulierung des Arbeitsmarktes; dazu zählt aber auch die oben geschilderte Einbettung der Entlastung kleiner Einkommen in ein umfassendes Steuersenkungsprogramm. Damit schneidet sich der Staat selbst auch die Möglichkeit ab, genau die Beschäftigungsverhältnisse zu fördern, die mehr als Zuverdienste ermöglichen. Gerade im öffentlichen Dienst und in den  ‚staatsnahen Sektoren‘, in denen der Staat direkt oder indirekt Auftraggeber ist, hängt Wachstum und Qualität der Beschäftigung in hohem Maße von Steuermitteln ab.

Statt auf einen Ausbau regulärer und anständig bezahlter Beschäftigung in diesen Bereichen zu setzen, herrscht jedoch auch hier das Credo ‚Zuverdienst regeln‘, denn schließlich fehlt es – und das auch schon vor der Finanzkrise – auf allen Ebenen an Steuereinnahmen. Selbst im Bereich der sozialen Dienstleistungen, wo auch eine schwarz-gelbe Koalition das  Wachstum öffentlich finanzierter Beschäftigung nicht verhindern will oder kann (Erziehung und Bildung,  Altenpflege), wird in hohem Maße auf die Grauzone zwischen Ehrenamt, Eigenarbeit und Zuverdiensten gesetzt. Der gesetzlich vorgeschrieben Ausbau von Kinderbetreuung für unter 3-jährige erfolgt massiv mithilfe der Förderung von Tagesmüttern. Oder die Altenpflege: Hier hatte die Einführung der Pflegeversicherung im Jahr 1994 zwar zunächst durchaus eine Professionalisierung zur Folge. Wurden zum Zeitpunkt der Einführung noch 84% der Pflegebedürftigen zu Hause versorgt, sind es heute noch 68%; und auch die Anzahl derer, die  ambulante Dienste in Anspruch nehmen, stieg an. Die Einnahmeseite hat jedoch mit dem wachsenden Bedarf nach professioneller Pflege nicht Schritt gehalten.  Da die Pflegeversicherung nach dem Vorbild der übrigen Sozialversicherungen maßgeblich über Sozialabgaben finanziert wird, bekam auch sie den starken Rückgang sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse seit Mitte der 1990er Jahre zu spüren. Die Auswirkungen blieben nicht auf ein Wachstum der geringfügigen Beschäftigung im Pflegesektor beschränkt. Die unzureichende Anpassung der Pflegesätze hat auch das Wachstum regulärer Beschäftigung gebremst und auf die Arbeitsbedingungen in Pflegeheimen und ambulanten Diensten starken Druck ausgeübt. Niedrige Personalschlüssel, eine starke Arbeitsverdichtung, die sich auch in überdurchschnittlich hohen krankheitsbedingten Fehlzeiten niederschlagen, und eine Absenkung der Stundenlöhne – ein Stundenlohn von 10 Euro für gelernte Altenpfleger/innen in Westdeutschland ist in der Branche keine Seltenheit mehr – schränken die Attraktivität für die in diesem Beruf arbeitenden Beschäftigten zunehmend ein. Die Liste der Branchen und Sektoren ließe sich fortsetzen, denn viele beschäftigungsstarke Sektoren wie Gebäudereinigung, Bau, Abfallentsorgung, Nahverkehr werden zu guten Teilen durch öffentliche Aufträge (unter)finanziert.

Leistungs- und geschlechtergerecht ist, was gute Arbeit schafft

Die Konturen des geschlechtersegregierten Arbeitsmarktes mögen zwar verschwimmen, weil sich die Arbeitsbedingungen in vielen Branchen denen weiblich dominierter Berufe annähern. Eine Nivellierung nach unten nach dem Prinzip ‚schlechte Arbeit für alle‘ hat aber weder mit Leistungsgerechtigkeit, noch mit Geschlechtergerechtigkeit zu tun. Es hat hingegen viel mit Steuerpolitik zu tun. Eine deutliche Steigerung staatlicher Einnahmen ist das A und O, um Beschäftigungswachstum und leistungsgerechte Bezahlung auch und gerade in klassischen Frauentätigkeiten zu ermöglichen. Hier könnte man mit einer anderen Steuerpolitik auch umsteuern und ‚mehr Brutto für mehr Netto‘ ermöglichen, anstatt aus schrumpfenden Zuverdiensten das maximale Netto rauszuholen. Das spricht nicht gegen eine Entlastung niedriger Einkommen von Sozialabgaben. Sie kann aber nicht mit weiteren Entlastungen für alle Einkommensklassen einhergehen. Und sie sollte nicht mit einem legalen Sonderstatus einhergehen, wie im Falle der Mini- und Midijobs, da dieser Sonderstatus erstens mindestens die Rentenansprüche dieser Beschäftigten minimiert, und zweitens offenbar auch Unternehmen in großem Stil dazu einlädt, ihr Unternehmens-Netto zu Lasten ihrer Beschäftigten zu maximieren. 

Literatur

Voss-Dahm, Dorothea (2009): Über die Stabilität sozialer Ungleichheit im Betrieb: Verkaufsarbeit im Einzelhandel. Berlin: edition sigma.

Statistisches Bundesamt (2009): Niedrigeinkommen und Erwerbstätigkeit. Begleitmaterial zum Pressegespräch am 19. August 2009 in Frankfurt am Main, Wiesbaden.

Brenke, Karl (2006): Wachsender Niedriglohnsektor in Deutschland – sind Mindestlöhne sinnvoll? In: DIW-Wochenbericht, Jg. 73, Nr. 15-16, S. 179-205.


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Kurzprofil

Dr. Karen Jaehrling
Geboren 1971 in Trier
Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut Arbeit und Qualifikation in Duisburg
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