Deutscher Gewerkschaftsbund

06.12.2011

Europäischen Steuerwettbewerb begrenzen – Unternehmenssteuern harmonisieren!

Wien, Juni 2011. „Österreich betrachtet den Vorschlag der EU-Kommission, eine harmonisierte Bemessungsgrundlage für die Körperschaftssteuer zu schaffen, mit Skepsis. Wie Finanzministerin Maria Theresia Fekter im heutigen EU-Unterausschuss betonte, liege dahinter das Bemühen der EU, irgendwann die Körperschaftssteuer mit einem Mindestsatz zu belegen, was für Österreich Nachteile bringen würde. Österreich werde sich daher gegen eine Verschlechterung des derzeit bestehenden Wettbewerbsvorteils wehren.“ [1]

Berlin, Juni 2011: „Die Bundesregierung beurteilt einen von der EU-Kommission vorgelegten Richtlinien-Vorschlag über eine Gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB) kritisch. Dadurch könne es zu erheblichen Gewinn- und Verlustverlagerungen kommen (…). Es bestehe das Risiko erheblicher, dauerhafter steuerlicher Mindereinnahmen.“ [2]

Wie? Ist schon alles vorbei bevor es überhaupt angefangen hat? So unterschiedlich die mitgliedsstaatlichen Befürchtungen sind, die in den beiden Zitaten zum Ausdruck kommen, so repräsentativ sind sie dennoch für die Positionen innerhalb der europäischen Mitgliedstaaten. Die Einen fürchten durch die Einführung einer "Gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage" (GKKB) ein Weniger an Steuerwettbewerb – und mithin um ihre Wettbewerbsvorteile. Die Anderen fürchten ein Mehr an Steuerwettbewerb – mit Auswirkungen für ihre Steuereinnahmen.

Die EU-Kommission wiederum will mit ihrem Vorschlag gar nicht in den Steuerwettbewerb intervenieren: Ihr geht es um einen diskriminierungsfreien Wirtschaftsraum und mithin um die möglichst weitgehende Abschaffung von Steuergrenzen für international agierende Unternehmen. „Fairer Steuerwettbewerb“ ist hier für die Kommission ein konstituierendes Element (Europäische Kommission 2011b).

Alle Positionen zeigen deutlich: Um den  steuerlichen Standortwettbewerb innerhalb Europas brandet nach wie vor die politische Auseinandersetzung. Zu Recht. Aus unserer Sicht ist es empirisch eindeutig: Gesamtwirtschaftlich hat der europäische Steuerwettbewerb ausschließlich negative Implikationen. Und: Eine gut gemachte GKKB könnte ein wichtiger Baustein für ein soziales Europa sein, weil sie dazu beitragen kann, den intensiven Steuerwettbewerb einzudämmen. Damit sich diese Hoffnung aber auch erfüllt, ist es notwendig, über den Vorschlag der Kommission deutlich hinauszugehen. Und genau dies wollen wir im Folgenden in aller Kürze skizzieren.[3]

Wie funktioniert der europäische Steuerwettbewerb?

Empirische und theoretische Studien zum Steuerwettbewerb zeigen, dass es bei der Unternehmenssteuer einen starken Wettbewerbsdruck gibt. Der nominale Unternehmenssteuersatz ist auf diese Weise in der EU in den vergangenen 15 Jahren von durchschnittlich 35,3% (1995) auf 23,3% (2010) gefallen (Commission of the European Communities 2006 und 2010).

Unter den gegebenen Regeln der internationalen Besteuerung (getrennte Rechnungslegung und Fremdvergleichsgrundsatz), können multinationale Unternehmen ihre Gewinne verlagern. Durch Techniken wie die Manipulation von Verrechnungspreisen zwischen Unternehmensteilen und exzessive Fremdfinanzierung gelingt es ihnen, Gewinne in steuerlich günstigen Ländern anfallen zu lassen und zu verrechnende Kosten in Hochsteuerländern geltend zu machen. Auf diese Weise können sie ihre Steuerlast minimieren, ohne dass reale Produktionsstandorte verlagert werden müssen. Von diesen Möglichkeiten machen Unternehmen starken Gebrauch. Nach manchen Schätzungen verlagern deutsche Unternehmen bis zu 100 Mrd. Euro ihrer Gewinne, das entspricht 5 % des deutschen Bruttosozialprodukts (Bach/Dwenger 2007).

Banken stellen hier ein besonderes Problem dar. Sie nutzen sowohl für ihre Kunden, wie auch bei den Geschäften, die sie auf eigene Rechnung machen, komplexe, strukturierte Finanzprodukte, mit denen es gelingt, wegen der unterschiedlichen steuerlichen Regeln in verschiedenen Ländern die Steuerlast zu minimieren (OECD 2009; 2010). Es handelt sich dabei oft um hybride Instrumente, die in einem Land als Eigenkapital und im anderen als Fremdkapital angesehen werden. Viele der komplex strukturierten Derivate, die ihre Erfinder vor der Krise als Instrumente zur effizienten Allokation von Risiken anpriesen, wurden vor allem deshalb erfunden, weil sich mit ihrer Hilfe steuerliche Vorteile realisieren ließen. So haben die steuerlichen Verzerrungen zum Entstehen der Kreditblase beigetragen. Eine steuerliche Harmonisierung würde also auch einen Beitrag zu einer größeren Finanzstabilität leisten (IMF 2009; Hemmelgarn/Nicodème 2010).

Auswirkungen des Wettbewerbs auf andere Steuerzahler

Im Gegenzug zur Unternehmensteuersenkung wurden andere Steuerzahler stärker belastet, um die Einnahmeausfälle zu kompensieren. Die Entlastung von großen, multinational organisierten Firmen hat zu einer Mehrbelastung von kleinen und mittelständischen Betrieben geführt. Außerdem kam es zu einer relativ stärkeren Belastung des Faktors Arbeit (Schwarz 2007) und eine Umschichtung auf indirekte Steuern (Loretz 2008).

Schließlich macht es der Steuerwettbewerb den Staaten deutlich schwieriger, ein progressives, auf Umverteilung zielendes, Einkommenssteuersystem aufrecht zu erhalten. Im Zuge der durch den Steuerwettbewerb gesunkenen Unternehmensteuersätze ist ein Druck auf die Sätze der persönlichen Einkommenssteuer entstanden (Ganghof/Genschel 2008). Auch diese sind in der EU deutlich gesunken, von 47,3% im Jahr 1995 auf 37,5% im Jahr 2010.

Pointiert zusammengefasst: Der real existierende Steuerwettbewerb bevorzugt international mobile Unternehmen und wohlhabende Individuen auf Kosten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, der Konsumentinnen und Konsumenten und des weniger mobilen Kapitals.

Wie kann eine GKKB helfen?

Durch eine GKKB können die Möglichkeiten zur Gewinnverlagerung, die sich durch die national getrennte Gewinnermittlung (dem „separate accounting“) ergeben, begrenzt werden. Damit wäre eine zentrale Quelle des real existierenden Steuerwettbewerbs ausgeschaltet.

So wird bei einer konsolidierten Gewinnermittlung mit Formelzerlegung der Gewinn (und Verlust) eines Unternehmens nicht national getrennt ermittelt, sondern es wird ein Gesamtgewinn (bzw. -verlust) für das gesamte multinationale Unternehmen („Körperschaft“) ermittelt. Dies bedeutet, dass die Unternehmen Gewinne und Verluste über Ländergrenzen hinweg verrechnen können („konsolidiert“). Hierzu muss es europäische Regeln zur steuerlichen Gewinnermittlung geben, auf die sich alle Mitgliedsländer einigen können („gemeinsam“). Nachdem der steuerbare Gesamtertrag („Bemessungsgrundlage“) festgestellt ist, wird er entsprechend einer Verteilungsformel, die sich möglichst an realen ökonomischen Faktoren orientieren sollte, auf die beteiligten Länder aufgeteilt (Formelallokation). Wenn die Formel adäquat gewählt wird, fallen die wichtigsten Möglichkeiten zur Gewinnverlagerung für die Unternehmen weg. Interne Verrechnungspreise müssen für die steuerliche Gewinnermittlung gar nicht mehr festgelegt werden, da der Gewinn ja für das gesamte Unternehmen ermittelt wird. Außerdem verlieren Briefkastenfirmen ihre Bedeutung, sofern sich die Zuteilung des Gesamtgewinns auf die beteiligten Länder an „realen“ ökonomischen Größen orientiert.

Der Kommissionsvorschlag sieht ein solches System gemeinsamer Regeln für die Berechnung der Steuerbemessungsgrundlage von Unternehmen mit steuerlichem Sitz in der EU und von Niederlassungen von Drittlandsunternehmen in der EU vor. Allerdings mit relevanten Schlupflöchern, die geschlossen werden müssen.

Die GKKB muss obligatorisch sein!

Nach dem Vorschlag der Kommission haben Unternehmen ein Wahlrecht, ob sie nach dem neuen System der GKKB oder weiterhin nach dem System der national getrennten Besteuerung veranlagt werden. Diese Wahlfreiheit ist höchst problematisch, da sie die Probleme der Gewinnverlagerung verschärft. Im Ergebnis hätten die Unternehmen ein 28. Steuersystem, das sie in ihre Steueroptimierungspläne einbeziehen können.

Der gewünschte Effekt einer Verhinderung der Gewinnverlagerung hat möglicherweise aber auch einen unerwünschten Nebeneffekt. Wenn es eine GKKB gäbe, könnte es im steuerlichen Standortwettbewerb nicht mehr um rein bilanzielle Gewinnverschiebungen, sondern um reale Investitionen gehen. Es steht zu befürchten, dass eine gemeinsame Bemessungsgrundlage, gerade weil sie die Möglichkeiten zur Verlagerung von „paper profits“ begrenzt, den Wettbewerb um reale Investitionen verstärkt (vgl. z.B. Keen 2001; Rixen 2011).

Dies gilt jedenfalls, solange es keine angeglichenen Steuersätze – oder wenigstens einen für alle gültigen Mindeststeuersatz – in den Ländern gibt. Wenn nach einheitlichen Sätzen besteuert würde, wäre den Unternehmen der Anreiz für reale Produktionsverlagerungen bzw. eine Steuerplanung anhand der Formel-Faktoren genommen, denn sie würden – bei vollständig angeglichenen Sätzen – überall gleich hohe Steuern zahlen.

Konsolidieren – aber richtig!

Oben hatten wir erläutert, dass die grenzüberschreitende Konsolidierung von Gewinnen und Verlusten es den Unternehmen unmöglich machen soll, Gewinne in Niedrigsteuerländer zu verlagern. Dies gilt aber nur unter bestimmten Bedingungen.

Der Kommissionsvorschlag sieht vor, es den Steuerpflichtigen zu gestatten, ausländische Verluste unbegrenzt und unbefristet in eine GKKB einfließen zu lassen. Dies würde zusätzliche Steuergestaltungsoptionen für die Unternehmen schaffen. Ein Unternehmen könnte dann nicht nur durch Gewinnverlagerungen in andere Länder Steuern vermeiden, sondern es könnte ganz ungeniert auch im Ausland verlustbringende Beteiligungen eingehen, die im Hochsteuerland im Rahmen der Steuerschuld verrechnet werden können. Der Druck, Steuern zu senken, nähme so nochmals zu – allein um als Standort nicht nur für die Verrechnung ausländischer Schulden attraktiv zu sein. Es muss also darum gehen, zeitliche und quantitative Begrenzungen des Verlustvortrags einzuführen.

Auch ist es ist notwendig, den Konsolidierungskreis für die GKKB so zu definieren, dass alle verbundenen Unternehmen darunter fallen und nicht – wie die Kommission vorschlägt - per Definition viele Unternehmensteile von der Konsolidierung auszuschließen. Dies hätte zur Folge, dass zusätzliche Steuergestaltungsmöglichkeiten eröffnet würden und damit der Wettbewerb angeheizt werden könnte.

Darüber hinaus sollte versucht werden, so viele Drittstaaten wie möglich in das System der GKKB zu integrieren. Als Basis hierfür muss eine Rechnungslegung nach Ländern („Country-by-country reporting“) eingeführt werden. Dies würde es allen Interessierten ermöglichen, manipulierte Verrechnungspreise oder exzessive Kreditfinanzierung zu identifizieren.

Die Steuerverwaltung muss so organisiert werden, dass eine Sitzverlagerung der Unternehmensgruppe aufgrund einer mangelnden Ernsthaftigkeit des Steuervollzugs möglichst ausgeschlossen ist. Das im Bereich der Verwaltungshoheit föderalistisch organisierte Deutschland ist ein Negativbeispiel: es gibt einen Standortwettbewerb, der mittels einer laxen Handhabung der Steuervollzugsgesetze, mangelnder Prüfintensitäten etc. geführt wird (Rixen/Seipp 2009, 19-20). Die Lehre aus dieser Erfahrung muss sein, dass die Kommission von ihrem derzeitigen Vorschlag einer einzigen zuständigen Steuerverwaltung („Hauptsteuerbehörde“/„one-stop-shop“) abrückt.

Was zu tun ist – ein Ausblick

Was bleibt nach den formulierten Anforderungen an eine aus unserer Sicht „richtige“ Unternehmensteuerharmonisierung – sie muss obligatorisch sein, durch einen Mindeststeuersatz ergänzt, deutlich anders konsolidiert und dazu noch europäisch verwaltet werden – nun eigentlich noch übrig vom Vorschlag der Kommission? Ist der – wie wir gezeigt haben unzureichende – Vorschlag der Kommission besser als gar keine Bewegung in der Frage?

Eindeutig ist aus unserer Sicht, dass es ein Mehr an europäischer Zusammenarbeit im Bereich der Unternehmensbesteuerung geben muss, um Steuergestaltungsmöglichkeiten zu beschränken und damit den Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu dämpfen. Eindeutig ist auch, dass es, wie wir gezeigt haben, ein deutliches Mehr an Angleichung braucht als von der Kommission vorgesehen, um in dieser Hinsicht tatsächlich wirksam zu sein.

Der Vorschlag der Kommission könnte – würde er unverändert umgesetzt – dazu führen, dass das Instrument sich selbst desavouiert: Indem es ein mehr an Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet, als derzeit möglich ist und dies der Harmonisierung angelastet würde. So könnte eine im Prinzip richtige, aber unzureichend gestaltete GKKB als Beweismittel dafür herangezogen werden, dass ein Mehr an europäischer Steuerharmonisierung eben gerade kein Mehr an Steuergerechtigkeit, sondern eine Steigerung der Steuergestaltungsmöglichkeiten und damit des Steuerwettbewerbs zur Folge hat. Dennoch: Auch wir würden nicht auf unseren kompletten Anforderungskatalog bestehen, um uns verhalten positiv auf eine GKKB zu beziehen. Maßstab der Bewertung wäre aber immer: Es muss ein weniger an legalen Steuergestaltungsmöglichkeiten durch Unternehmen geben. Dafür lohnt sich die politische Auseinandersetzung. Und zwar heute.


[1] URL: http://euzine.eu/2011/skepsis-gegenuber-harmonisierung-der-bemessungsgrundlage-fur-kost/ (zuletzt aufgerufen am 19.11.2011).

[2] URL: http://www.bundestag.de/presse/hib/2011_06/2011_224/02.html (zuletzt aufgerufen am 19.11.2011).

[3] Die notwendige Erläuterung für viele der hier nur angerissenen Sachverhalte und Argumentationen findet sich in der Langfassung unseres Gutachtens für die Friedrich-Ebert-Stiftung, auf dem dieser Artikel beruht. URL: http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/08462.pdf (zuletzt aufgerufen am 19.11.11)


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Kurzprofil

Dr. Thomas Rixen
Politikwissenschaftler und Ökonom am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB)
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Dr. Susanne Uhl
geboren 1966 in Stuttgart-Bad Cannstatt
Geschäftsführerin der DGB Region Nordwest
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