Deutscher Gewerkschaftsbund

07.11.2012

Krisen und Wohlfahrtsstaat – einige deutsche Erfahrungen im 20. Jahrhundert

Fahne vor Reichstag

kallejipp / photocase.com

Krisenhafte Pendelschläge begleiten die Geschichte des Wohlfahrtsstaates. Sie standen bei seiner Entstehung Pate und haben das heutige System in großem Maße geprägt.

Der Beginn

Der harte Kern des deutschen Sozialstaates - die Sozialversicherung - wurde mit der Bismarckschen Sozialgesetzgebung in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts etabliert.[1] Das Deutsche Reich war nach der sog. „Gründerkrise“ 1873 bis etwa 1895 in eine Phase von Unterbeschäftigung und schwachen Wachstumsimpulsen eingetreten. Auf die wachsenden innenpolitischen Spannungen reagierte die Führung des Reiches mit repressiven Maßnahmen (Verbot der Sozialdemokratie), aber auch mit dem Zugeständnis einer Sozialversicherung für Arbeiter und „kleine“ Angestellte. Dadurch konnten die Armutsrisiken insbesondere im unteren Lohnbereich reduziert werden. Die Finanzierung setzte vorrangig auf lohnbezogene Beiträge, aus denen im Rentenbereich eine Kapitaldeckung aufgebaut wurde. Im Bereich der Arbeitslosigkeit vertraute man auf die in gewerkschaftlicher Selbsthilfe entstandenen Arbeitslosenversicherungen. Die um 1895 einsetzende lange Wachstumswelle stabilisierte die Systeme und erlaubte einige Ausbauschritte.

Vom Krieg zur großen Inflation

Der erste Weltkrieg, die folgende Nachkriegsarbeitslosigkeit sowie die Auseinandersetzungen um die Reparationen im Versailler Vertrag veränderten die Situation völlig. Eine massive Staatsschuldenkrise förderte eine fortschreitende Destabilisierung der Währung bis hin zur Hyperinflation mit erneuten destruktiven Wirkungen auf die Realwirtschaft. Sie zertrümmerte das bestehende sozialstaatliche System wie auch die privaten Sicherungen weitgehend:[2]

  • Die gewerkschaftlichen Arbeitslosenversicherungen standen mit dem Kriegsende vor dem Kollaps. Die Revolutionsregierung entschied sich im November 1918 gegen deren Stützung und ersetzte sie durch eine steuerfinanzierte Arbeitslosenfürsorge.

  • Die gesetzliche Rentenversicherung geriet mit Krieg und Nachkriegsarbeitslosigkeit aus dem Gleichgewicht. Die ab 1921 schrittweise anziehende Inflation traf ebenso staatliche wie auch private Alterssicherungssysteme hart. Renten jeglichen Typs wurden schrittweise zu einer für den Lebensunterhalt fast irrelevanten Einkunftsart der Ruheständler. Nach wiederholten Teuerungszulagen wurden immerhin Ende 1921 bedürftigkeitsabhängige Zuschläge aus Steuermitteln zu den gesetzlichen Renten eingeführt. Bei privaten Renten gab es keine ernstzunehmende Nachsteuerungsmöglichkeit. Zusätzlich zerstörte die Inflation die Anlagevermögen fast aller kapitalgedeckten Systeme. Am Ende der Inflation hatte sich die Alterssicherung weitgehend in eine steuerfinanzierte fürsorgeartige Volkspension verwandelt. Nach der ersten Stabilisierung 1923 wurden die gesetzlichen Renten nur noch als Einheitsbeträge gezahlt, die bisherige Anwartschaftsdeckung durch eine fünfjährige Umlage ersetzt. Die völlig desolate Sozialversicherung erbrachte fortan eher dürftige Leistungen, die erst mit der verbesserten Wirtschaftslage ab 1925 langsam aufgewertet wurden. Der Aufschwung wurde auch dazu genutzt, angesichts der verbreiteten Unzufriedenheit mit der Fürsorge als Massensicherung die Sozialversicherung um eine Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und die Arbeitslosenversicherung zu ergänzen. Die zuvor bestehende Arbeitslosenfürsorge wurde als sog. „Krisenfürsorge“ an das Arbeitslosengeld angedockt. Die wichtigste Innovation aus der vorangehenden Krise war die Kurzarbeiterregelung, mit der man schon im Rahmen der vorangehenden Arbeitslosenfürsorge experimentiert hatte. Die starke, wenn auch kurze Aufschwungphase bis 1928 stabilisierte die Sozialversicherung und erlaubte eine erneute Rücklagenbildung.

Von der Weltwirtschaftskrise bis zum Wiederaufbau in der Adenauer-Ära

Ende 1928 setzte ein weltweiter Abschwung ein, der durch starke Krisenerscheinungen an den Finanzmärkten begleitet wurde. Infolge der ungelösten Verschuldungsprobleme Deutschlands und der fragilen Finanzierungsbasis der deutschen Wirtschaft seit dem Krieg nahm die Krise eine besondere Härte an.[3] Die Arbeitslosigkeit stieg 1932 wellenförmig bis auf eine Quote von fast einem Drittel der Erwerbstätigen an, gleichzeitig stieg die Zahl der sogenannten „unsichtbaren“ Arbeitslosen auf eine ähnliche Größenordnung. Mit der Schwächung der Tarifverträge brachen Löhne und in deren Zuge auch die Preise ein. Die Produktion fiel bis 1932 auf etwa 56 % des Werts vor der Krise. Die eher prozyklisch ausgerichtete Deflationspolitik des Reichs verstärkte den Abschwung.

Der Einbruch traf das gesamte Sicherungssystem, insbesondere die Arbeitslosenversicherung. Massive öffentliche Zuschüsse wurden notwendig, Beiträge angehoben. In den ersten beiden Krisenjahren versuchte man noch bis zu einem gewissen Grade sozialpolitisch „gegenzuhalten“, mit längerer Zahldauer der Krisenfürsorge, der Erneuerung der Frühverrentung ab 60 für arbeitslose Angestellte und der Kurzarbeit. 1931/32 änderte sich die Strategie. Man versuchte immer stärker die Belastungen der öffentlichen Haushalte zu verringern und die Ausgaben zu kürzen. Unter Reichskanzler von Papen wurde schließlich die Arbeitslosenversicherung zum Zeitpunkt der höchsten Arbeitslosigkeit durch brutale Eingriffe haushalterisch ausgeglichen, was sie zu einer fast funktionslosen Hülle machte. Das Arbeitslosengeld sicherte kurz vor der NS-Machtergreifung nur noch weniger als 10 % der gemeldeten Arbeitslosen ab.

Mit der Strategie des „Deficit Spending“ für zivile und militärische Zwecke gelang es der NS-Regierung ab 1933, die Beschäftigung wieder schnell zu steigern. Dies führte zu massiven Überschüssen in der Sozialversicherung, zumal man praktisch keine der Leistungskürzungen der Krisenzeit zurücknahm.[4] Die enorme Mittelansammlung in der Sozialversicherung wurde ab 1938 zum Zwecke der Rüstungsfinanzierung dem Reichshaushalt zugeleitet. Der Krieg wurde also auch mit Sozialversicherungsmitteln geführt. Hiervon waren auch Betriebsrentenfonds und Lebensversicherungen betroffen.

Nach dem 2. Weltkrieg war die Lage aller Systeme katastrophal. Die Rücklagen waren vernichtet, Einnahmen im Zuge der reduzierten Wirtschaftsleistung dürftig und Anforderungen kräftig gestiegen. Die Nachkriegssozialpolitik bestand zunächst weitgehend in der Linderung extremer Not. Maßgeblich für den geplanten Wiederaufbau war zunächst das gemeinsame Sozialversicherungskonzept der Alliierten. Es sah eine umlagefinanzierte Versicherung aller Erwerbstätigen vor und enthielt starke mindestsichernde Elemente. Einziges zählbares Ergebnis im Westen war die Einführung einer nicht bedarfsorientierten Mindestrente 1948, die immerhin ein Drittel der Rentenempfänger in Anspruch nahm. Die eigentlichen Schlüsselentscheidungen nach den vorangegangenen Katastrophen kamen erst mit dem Aufschwung der Wiederaufbauphase und nach der Debatte um die „Große Sozialreform“ 1953 bis 1956. Damit reagierte man in vier Schritten auf die Krisenerfahrungen und auf die positiven Erwartungen bezüglich der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung:

  • Angesichts der desolaten Lage von Sparern, Betriebsrentnern und Lebensversicherten entschied man sich für eine massive Anhebung der Sicherungsniveaus der Sozialversicherung, womit der Löwenanteil am Lebensstandard gesichert werden sollte. Die Rentenreform 1956/57 erhöhte anschließend die Rente um durchschnittlich 65 %. Kapitalgedeckte Zusatzsysteme bekamen aufgrund der Erfahrungen eine weniger zentrale Bedeutung.

  • Angesichts der starken Niveauerhöhung erschienen die bestehenden mindestsichernden Elemente des Systems verzichtbar, so die Mindestrenten wie auch die erhöhten Arbeitslosengeldsätze bei Niedriglohn. Mit Blick auf die Vollbeschäftigung vertraute man stattdessen auf die mindeststandardsetzende Funktion der Flächentarifverträge.

  • Nach der wiederholten Proletarisierung vor allem der Ruheständler wurde eine schrittweise Durchsetzung des dynamischen Prinzips vorgesehen. Neben dem vorangehenden krisenhaften Schleuderkurs war auch der schnelle Wachstumspfad der Wiederaufbauphase für die Dynamisierungsentscheidung maßgebend.

  • Von den Kapitaldeckungselementen des alten Rentensystems verabschiedete man sich. An deren Stelle trat in der Rentenversicherung eine zunächst zehnjährige Abschnittsdeckung, später in kürzere Umlageabschnitte umgewandelt.

Das Fortschrittsbestreben der Nachkriegsreformen war geprägt von den Krisenerfahrungen und dem wirtschaftlichen und politischen Systemwettbewerb, in dem die Bundesrepublik sich nun befand. Zudem musste die Teilrepublik stark auf Loyalität und Legitimation setzen, wofür sich die Sozialstaatsidee anbot. Der politischen Klasse der Nachkriegsjahre waren noch durch eigenes Erleben die fatalen politischen Folgen der Krisenpolitik der späten Weimarer Regierungen bewusst, die letztlich zum Niedergang des politischen Systems beigetragen haben.

Nachbemerkung

Seit der Mitte des 20. Jahrhunderts und den Reformen der Adenauer-Ära hat die Bundesrepublik keine krisenhaften Pendelschläge vergleichbarer Härte erlebt, wie in der ersten Hälfte des Jahrhunderts. Die lange Wachstumsphase erhöhte die Verteilungsspielräume, die für eine Kette von Leistungsverbesserungen genutzt wurde. Erst der Verlust der Vollbeschäftigung in den 70er Jahren sowie die folgende Erosion der Flächentarifverträge erhöhten schrittweise die Anforderungen und schwächten die Finanzierungsbasis der Sozialversicherung. Die wenig erfolgreiche Nutzung der Frühverrentung und der Einsatz der Sozialversicherung als „Arbeitspferd“ der deutschen Einheit erhöhten die Anspannung. Eine Kette von Eingriffen hat in der Zwischenzeit dem Sozialstaat der Adenauer-Ära viel von seiner Attraktivität genommen. Wachsende Gruppen fanden nun nur noch schwer den Zugang zu auskömmlicher Erwerbsarbeit und somit zu sozialen Leistungen. Der wachsende Niedriglohnsektor machte den Mangel schlagkräftiger mindestsichernder Regelungen zu einem wachsenden Problem. Vor dem Hintergrund langfristiger Unterbeschäftigung und den drohenden demographischen Belastungen begann die deutsche Sozialstaatspolitik seit dem Ende des 20. Jahrhunderts vom Paradigma der Verpflichtung auf Sicherungsziele abzurücken und tendenziell sich eher einer beitragsdefinierten Strategie anzunähern.

Einige Folgerungen

Die Betrachtung zeigt, in welch hohem Maße wirtschaftliche und politische Pendelschläge das Gesicht des Sozialstaats geprägt haben. Das sozialstaatliche System ist keine Raumkapsel, die unabhängig von Veränderungen der Realität funktioniert. Es zeigt sich immer wieder ein grundlegendes Dilemma jeder Sozialstaatsstrategie. In ironischer Überspitzung kann man es so beschreiben: Der Sozialstaat ist dann von eindrucksvoller Leistungsstärke, wenn wir ihn weniger benötigen, wenn also die wirtschaftliche, soziale und demographische Realität ihn weniger fordert. Er verliert jedoch deutlich an Leistungskraft für den Einzelnen, wenn die Angewiesenheit der Gesellschaft steigt. Diesem Dilemma entkommt keine Sozialstaatsstrategie völlig. Wir sollten jedoch die bestehenden Chancen zur Verringerung dieses Dilemmas ausschöpfen. Wir sollten einerseits Möglichkeiten prüfen, die Resistenz der sozialen Sicherungssysteme bei krisenhaften Pendelschlägen zu erhöhen: So ließe sich durch vermehrte Rücklagenbildung die bisherige Kurzatmigkeit der sozialpolitischen Maßnahmen verringern. Auch würde eine Verbreiterung der Beitragspflicht auf verschiedene Einkunftsarten eine bessere Abfederung gegen wirtschaftliche Pendelschläge ermöglichen. Andererseits sollten wir die Chance ergreifen, die Stabilität der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung durch sozialstaatliche Zukunftsinvestitionen zu erhöhen. Hier zählen insbesondere die Bereiche Bildung, Weiterbildung und Betreuung sowie die Stärkung der präventiven Ausrichtung des Gesundheitsbereichs.

Kurzfassung eines Vortrages anläßich der Tagung "Sozialstaat unter Krisendruck" des Arbeitskreises "Zukunft des Sozialstaats" am 10. Oktober 2012



[1] Vgl. u. a. D. Döring: Sozialstaat, Frankfurt/M., 2004

[2] Zum Folgenden vgl. u. a. L. Preller: Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart 1949, W. Abelshauser (Hg): Die Weimarer Republik als Wohlfahrtsstaat, Stuttgart 1987

[3] Zum Folgenden: Preller 1949, Petzina 1987

[4] Vgl. zum Folgenden: H. G. Hockerts: Sozialpolitische Entscheidungen in Nachkriegsdeutschland 1946 – 1957, Stuttgart 1980, D. Döring: Soziale Sicherung im Alter, Berlin 1997, Kapitel 1, H. Peters: Geschichte der sozialen Versicherung, St. Augustin 1978

Fahne vor Reichstag

kallejipp / photocase.com

Krisenhafte Pendelschläge begleiten die Geschichte des Wohlfahrtsstaates. Sie standen bei seiner Entstehung Pate und haben das heutige System in großem Maße geprägt.

Der Beginn

Der harte Kern des deutschen Sozialstaates - die Sozialversicherung - wurde mit der Bismarckschen Sozialgesetzgebung in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts etabliert.[1] Das Deutsche Reich war nach der sog. „Gründerkrise“ 1873 bis etwa 1895 in eine Phase von Unterbeschäftigung und schwachen Wachstumsimpulsen eingetreten. Auf die wachsenden innenpolitischen Spannungen reagierte die Führung des Reiches mit repressiven Maßnahmen (Verbot der Sozialdemokratie), aber auch mit dem Zugeständnis einer Sozialversicherung für Arbeiter und „kleine“ Angestellte. Dadurch konnten die Armutsrisiken insbesondere im unteren Lohnbereich reduziert werden. Die Finanzierung setzte vorrangig auf lohnbezogene Beiträge, aus denen im Rentenbereich eine Kapitaldeckung aufgebaut wurde. Im Bereich der Arbeitslosigkeit vertraute man auf die in gewerkschaftlicher Selbsthilfe entstandenen Arbeitslosenversicherungen. Die um 1895 einsetzende lange Wachstumswelle stabilisierte die Systeme und erlaubte einige Ausbauschritte.

Vom Krieg zur großen Inflation

Der erste Weltkrieg, die folgende Nachkriegsarbeitslosigkeit sowie die Auseinandersetzungen um die Reparationen im Versailler Vertrag veränderten die Situation völlig. Eine massive Staatsschuldenkrise förderte eine fortschreitende Destabilisierung der Währung bis hin zur Hyperinflation mit erneuten destruktiven Wirkungen auf die Realwirtschaft. Sie zertrümmerte das bestehende sozialstaatliche System wie auch die privaten Sicherungen weitgehend:[2]

  • Die gewerkschaftlichen Arbeitslosenversicherungen standen mit dem Kriegsende vor dem Kollaps. Die Revolutionsregierung entschied sich im November 1918 gegen deren Stützung und ersetzte sie durch eine steuerfinanzierte Arbeitslosenfürsorge.

  • Die gesetzliche Rentenversicherung geriet mit Krieg und Nachkriegsarbeitslosigkeit aus dem Gleichgewicht. Die ab 1921 schrittweise anziehende Inflation traf ebenso staatliche wie auch private Alterssicherungssysteme hart. Renten jeglichen Typs wurden schrittweise zu einer für den Lebensunterhalt fast irrelevanten Einkunftsart der Ruheständler. Nach wiederholten Teuerungszulagen wurden immerhin Ende 1921 bedürftigkeitsabhängige Zuschläge aus Steuermitteln zu den gesetzlichen Renten eingeführt. Bei privaten Renten gab es keine ernstzunehmende Nachsteuerungsmöglichkeit. Zusätzlich zerstörte die Inflation die Anlagevermögen fast aller kapitalgedeckten Systeme. Am Ende der Inflation hatte sich die Alterssicherung weitgehend in eine steuerfinanzierte fürsorgeartige Volkspension verwandelt. Nach der ersten Stabilisierung 1923 wurden die gesetzlichen Renten nur noch als Einheitsbeträge gezahlt, die bisherige Anwartschaftsdeckung durch eine fünfjährige Umlage ersetzt. Die völlig desolate Sozialversicherung erbrachte fortan eher dürftige Leistungen, die erst mit der verbesserten Wirtschaftslage ab 1925 langsam aufgewertet wurden. Der Aufschwung wurde auch dazu genutzt, angesichts der verbreiteten Unzufriedenheit mit der Fürsorge als Massensicherung die Sozialversicherung um eine Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und die Arbeitslosenversicherung zu ergänzen. Die zuvor bestehende Arbeitslosenfürsorge wurde als sog. „Krisenfürsorge“ an das Arbeitslosengeld angedockt. Die wichtigste Innovation aus der vorangehenden Krise war die Kurzarbeiterregelung, mit der man schon im Rahmen der vorangehenden Arbeitslosenfürsorge experimentiert hatte. Die starke, wenn auch kurze Aufschwungphase bis 1928 stabilisierte die Sozialversicherung und erlaubte eine erneute Rücklagenbildung.

Von der Weltwirtschaftskrise bis zum Wiederaufbau in der Adenauer-Ära

Ende 1928 setzte ein weltweiter Abschwung ein, der durch starke Krisenerscheinungen an den Finanzmärkten begleitet wurde. Infolge der ungelösten Verschuldungsprobleme Deutschlands und der fragilen Finanzierungsbasis der deutschen Wirtschaft seit dem Krieg nahm die Krise eine besondere Härte an.[3] Die Arbeitslosigkeit stieg 1932 wellenförmig bis auf eine Quote von fast einem Drittel der Erwerbstätigen an, gleichzeitig stieg die Zahl der sogenannten „unsichtbaren“ Arbeitslosen auf eine ähnliche Größenordnung. Mit der Schwächung der Tarifverträge brachen Löhne und in deren Zuge auch die Preise ein. Die Produktion fiel bis 1932 auf etwa 56 % des Werts vor der Krise. Die eher prozyklisch ausgerichtete Deflationspolitik des Reichs verstärkte den Abschwung.

Der Einbruch traf das gesamte Sicherungssystem, insbesondere die Arbeitslosenversicherung. Massive öffentliche Zuschüsse wurden notwendig, Beiträge angehoben. In den ersten beiden Krisenjahren versuchte man noch bis zu einem gewissen Grade sozialpolitisch „gegenzuhalten“, mit längerer Zahldauer der Krisenfürsorge, der Erneuerung der Frühverrentung ab 60 für arbeitslose Angestellte und der Kurzarbeit. 1931/32 änderte sich die Strategie. Man versuchte immer stärker die Belastungen der öffentlichen Haushalte zu verringern und die Ausgaben zu kürzen. Unter Reichskanzler von Papen wurde schließlich die Arbeitslosenversicherung zum Zeitpunkt der höchsten Arbeitslosigkeit durch brutale Eingriffe haushalterisch ausgeglichen, was sie zu einer fast funktionslosen Hülle machte. Das Arbeitslosengeld sicherte kurz vor der NS-Machtergreifung nur noch weniger als 10 % der gemeldeten Arbeitslosen ab.

Mit der Strategie des „Deficit Spending“ für zivile und militärische Zwecke gelang es der NS-Regierung ab 1933, die Beschäftigung wieder schnell zu steigern. Dies führte zu massiven Überschüssen in der Sozialversicherung, zumal man praktisch keine der Leistungskürzungen der Krisenzeit zurücknahm.[4] Die enorme Mittelansammlung in der Sozialversicherung wurde ab 1938 zum Zwecke der Rüstungsfinanzierung dem Reichshaushalt zugeleitet. Der Krieg wurde also auch mit Sozialversicherungsmitteln geführt. Hiervon waren auch Betriebsrentenfonds und Lebensversicherungen betroffen.

Nach dem 2. Weltkrieg war die Lage aller Systeme katastrophal. Die Rücklagen waren vernichtet, Einnahmen im Zuge der reduzierten Wirtschaftsleistung dürftig und Anforderungen kräftig gestiegen. Die Nachkriegssozialpolitik bestand zunächst weitgehend in der Linderung extremer Not. Maßgeblich für den geplanten Wiederaufbau war zunächst das gemeinsame Sozialversicherungskonzept der Alliierten. Es sah eine umlagefinanzierte Versicherung aller Erwerbstätigen vor und enthielt starke mindestsichernde Elemente. Einziges zählbares Ergebnis im Westen war die Einführung einer nicht bedarfsorientierten Mindestrente 1948, die immerhin ein Drittel der Rentenempfänger in Anspruch nahm. Die eigentlichen Schlüsselentscheidungen nach den vorangegangenen Katastrophen kamen erst mit dem Aufschwung der Wiederaufbauphase und nach der Debatte um die „Große Sozialreform“ 1953 bis 1956. Damit reagierte man in vier Schritten auf die Krisenerfahrungen und auf die positiven Erwartungen bezüglich der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung:

  • Angesichts der desolaten Lage von Sparern, Betriebsrentnern und Lebensversicherten entschied man sich für eine massive Anhebung der Sicherungsniveaus der Sozialversicherung, womit der Löwenanteil am Lebensstandard gesichert werden sollte. Die Rentenreform 1956/57 erhöhte anschließend die Rente um durchschnittlich 65 %. Kapitalgedeckte Zusatzsysteme bekamen aufgrund der Erfahrungen eine weniger zentrale Bedeutung.

  • Angesichts der starken Niveauerhöhung erschienen die bestehenden mindestsichernden Elemente des Systems verzichtbar, so die Mindestrenten wie auch die erhöhten Arbeitslosengeldsätze bei Niedriglohn. Mit Blick auf die Vollbeschäftigung vertraute man stattdessen auf die mindeststandardsetzende Funktion der Flächentarifverträge.

  • Nach der wiederholten Proletarisierung vor allem der Ruheständler wurde eine schrittweise Durchsetzung des dynamischen Prinzips vorgesehen. Neben dem vorangehenden krisenhaften Schleuderkurs war auch der schnelle Wachstumspfad der Wiederaufbauphase für die Dynamisierungsentscheidung maßgebend.

  • Von den Kapitaldeckungselementen des alten Rentensystems verabschiedete man sich. An deren Stelle trat in der Rentenversicherung eine zunächst zehnjährige Abschnittsdeckung, später in kürzere Umlageabschnitte umgewandelt.

Das Fortschrittsbestreben der Nachkriegsreformen war geprägt von den Krisenerfahrungen und dem wirtschaftlichen und politischen Systemwettbewerb, in dem die Bundesrepublik sich nun befand. Zudem musste die Teilrepublik stark auf Loyalität und Legitimation setzen, wofür sich die Sozialstaatsidee anbot. Der politischen Klasse der Nachkriegsjahre waren noch durch eigenes Erleben die fatalen politischen Folgen der Krisenpolitik der späten Weimarer Regierungen bewusst, die letztlich zum Niedergang des politischen Systems beigetragen haben.

Nachbemerkung

Seit der Mitte des 20. Jahrhunderts und den Reformen der Adenauer-Ära hat die Bundesrepublik keine krisenhaften Pendelschläge vergleichbarer Härte erlebt, wie in der ersten Hälfte des Jahrhunderts. Die lange Wachstumsphase erhöhte die Verteilungsspielräume, die für eine Kette von Leistungsverbesserungen genutzt wurde. Erst der Verlust der Vollbeschäftigung in den 70er Jahren sowie die folgende Erosion der Flächentarifverträge erhöhten schrittweise die Anforderungen und schwächten die Finanzierungsbasis der Sozialversicherung. Die wenig erfolgreiche Nutzung der Frühverrentung und der Einsatz der Sozialversicherung als „Arbeitspferd“ der deutschen Einheit erhöhten die Anspannung. Eine Kette von Eingriffen hat in der Zwischenzeit dem Sozialstaat der Adenauer-Ära viel von seiner Attraktivität genommen. Wachsende Gruppen fanden nun nur noch schwer den Zugang zu auskömmlicher Erwerbsarbeit und somit zu sozialen Leistungen. Der wachsende Niedriglohnsektor machte den Mangel schlagkräftiger mindestsichernder Regelungen zu einem wachsenden Problem. Vor dem Hintergrund langfristiger Unterbeschäftigung und den drohenden demographischen Belastungen begann die deutsche Sozialstaatspolitik seit dem Ende des 20. Jahrhunderts vom Paradigma der Verpflichtung auf Sicherungsziele abzurücken und tendenziell sich eher einer beitragsdefinierten Strategie anzunähern.

Einige Folgerungen

Die Betrachtung zeigt, in welch hohem Maße wirtschaftliche und politische Pendelschläge das Gesicht des Sozialstaats geprägt haben. Das sozialstaatliche System ist keine Raumkapsel, die unabhängig von Veränderungen der Realität funktioniert. Es zeigt sich immer wieder ein grundlegendes Dilemma jeder Sozialstaatsstrategie. In ironischer Überspitzung kann man es so beschreiben: Der Sozialstaat ist dann von eindrucksvoller Leistungsstärke, wenn wir ihn weniger benötigen, wenn also die wirtschaftliche, soziale und demographische Realität ihn weniger fordert. Er verliert jedoch deutlich an Leistungskraft für den Einzelnen, wenn die Angewiesenheit der Gesellschaft steigt. Diesem Dilemma entkommt keine Sozialstaatsstrategie völlig. Wir sollten jedoch die bestehenden Chancen zur Verringerung dieses Dilemmas ausschöpfen. Wir sollten einerseits Möglichkeiten prüfen, die Resistenz der sozialen Sicherungssysteme bei krisenhaften Pendelschlägen zu erhöhen: So ließe sich durch vermehrte Rücklagenbildung die bisherige Kurzatmigkeit der sozialpolitischen Maßnahmen verringern. Auch würde eine Verbreiterung der Beitragspflicht auf verschiedene Einkunftsarten eine bessere Abfederung gegen wirtschaftliche Pendelschläge ermöglichen. Andererseits sollten wir die Chance ergreifen, die Stabilität der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung durch sozialstaatliche Zukunftsinvestitionen zu erhöhen. Hier zählen insbesondere die Bereiche Bildung, Weiterbildung und Betreuung sowie die Stärkung der präventiven Ausrichtung des Gesundheitsbereichs.

Kurzfassung eines Vortrages anläßich der Tagung "Sozialstaat unter Krisendruck" des Arbeitskreises "Zukunft des Sozialstaats" am 10. Oktober 2012



[1] Vgl. u. a. D. Döring: Sozialstaat, Frankfurt/M., 2004

[2] Zum Folgenden vgl. u. a. L. Preller: Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart 1949, W. Abelshauser (Hg): Die Weimarer Republik als Wohlfahrtsstaat, Stuttgart 1987

[3] Zum Folgenden: Preller 1949, Petzina 1987

[4] Vgl. zum Folgenden: H. G. Hockerts: Sozialpolitische Entscheidungen in Nachkriegsdeutschland 1946 – 1957, Stuttgart 1980, D. Döring: Soziale Sicherung im Alter, Berlin 1997, Kapitel 1, H. Peters: Geschichte der sozialen Versicherung, St. Augustin 1978


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