Deutscher Gewerkschaftsbund

21.05.2013

Die marktkonforme Demokratie - Alles halb so schlimm?

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Die marktkonforme Demokratie steht hoch im Kurs bei den Eliten. Für die Präsidentin des IWF Christine Lagarde ist sie sogar ein Ideal: „Von einer Marktperspektive aus gesehen wäre es ideal, wenn es [das Rettungspaket für den Euro, L.W. ] sofort unterzeichnet … werden würde. Unglücklicherweise ... laufen die Dinge so nicht ab und brauchen Zeit und müssen durch einen parlamentarischen Prozess gehen.“ [1] „Beruhigt euch!“ lautete prompt der abwiegelnde Tadel für diejenigen, die sich über diese Sicht aufregten. Was ist eigentlich so schlimm an einer marktkonformen Demokratie?Kein Zweifel, Unaufgeregtheit ziert den kühlen Kopf. Wer aber im Zeichen der globalen Finanzmarktkrise die Appeasement-Karte in Sachen Demokratie spielt, sollte sich klar machen, was eine marktkonforme Demokratie bedeutet und was nicht.

Zur marktkonformen Demokratie gehört der haftende Steuerstaat

Seit Jahren laufen die westlichen Regierungsmaschinen heiß, um Immobilien-, Banken und
Staatsschuldenkrisen einzudämmen. Marktkonforme Demokratie bedeutet also keineswegs den schlanken Staat. Gerade schwergewichtige Marktteilnehmer rufen beständig laut nach der Intervention der Steuerstaaten an den internationalen Finanzmärkten. Finanzmärkte sollen Kapital in unternehmerisch aktive Hände lenken und den realwirtschaftlichen Erfolg dieser Unternehmungen fortlaufend bewerten. Das gehört zu ihren gesellschaftsweit sinnvollen Aufgaben.

Offensichtlich sind die Marktteilnehmer chronisch unfähig, selbst die Finanzmärkte so zu stabilisieren, dass die Märkte diese Aufgaben erfüllen. Aus ihrer Sicht ist das verständlich. Denn wer das öffentliche Gut eines funktionierenden Finanzmarktes sicherstellt, verschafft sich im Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern keinen Vorteil. Was er tut, nützt ihm nicht mehr als den anderen.Viereinhalb Jahre nach dem Lehman-Kollaps ist endgültig klar geworden, dass die Selbstregulierung der Finanzmärkte zur Erfüllung von Allgemeininteressen ein Märchen ist. Banken, Versicherer, Investoren sind nicht fähig, füreinander einzustehen.

Gemeinschaftshaftung im großen Stil ist nur etwas für Staaten. Die marktkonforme Demokratie schließt den haftenden Steuerstaat ein. Das wissen die Praktiker des real existierenden Kapitalismus. Deshalb gingen sie bis vor kurzem davon aus, dass Staatsanleihen ein Risikogewicht von null haben und nicht mit Eigenkapital unterlegt werden müssen. Dass Staaten als eine feste Bank gelten, verdankt sich ihrer Steuerhoheit. Ihre Fähigkeit zu wirtschaftlichen Interventionen hängt in einer Demokratie auch von ihrer Befugnis ab, Steuern von Bürgern zu erheben. Aber diese legale Macht steht ohne die Loyalität von Bürgern zu einem Gemeinwesen nur auf dem Papier. Das zeigt sich krass in Ländern wie Griechenland, Italien oder Spanien. Steuerhinterziehung durch Schattenwirtschaft und Steuerflucht gehen dort Hand in Hand mit hohen Privatvermögen.

In der Steuerehrlichkeit drückt sich auch eine Bereitschaft aus, die unvermeidliche „Unterm-Strich-zähl-ich“-Perspektive zu korrigieren durch eine bürgerschaftliche Perspektive darauf, was für alle zusammen nötig und besser ist. Die bürgerschaftliche Loyalität ist systemrelevant. Denn sie bildet die Grundlage für die praktizierte Rettung des Finanzmarktsystems. Für die Regierungen ist diese Loyalität eine geldwerte Ressource. Wo sie ausfällt, muss Ersatz beschafft werden. Das kann auch durch einen Ressourcentransfer erfolgen. Die Ende Juni 2012 beschlossene Gemeinschaftshaftung der Euro-Länder im Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ist eine greifbare Form dieses Transfers. Die Loyalität in Gestalt von Steuerzahlungen wird abgeschöpft und in klingender Münze sowie als Pfand für amtliche Garantien und Kredite in die Finanzmärkte geleitet. So soll das Vertrauen der Märkte gewahrt und gemehrt werden.

Marktkonforme Demokratie bedeutet eine autoritäre Exekutive im ständigen Empfängermodus für die Signale des Marktes            

Die Bürger oder wenigstens ihre parlamentarischen Repräsentanten werden zu diesen vertrauensbildenden Maßnahmen von den Regierungen nicht so gefragt, dass sie es sich auch anders überlegen könnten.Im November 2012 gewährten die Exekutoren Regling & Merkel den Mitgliedern des Deutschen Bundestages knapp drei Tage Zeit, über ein kompliziertes, drittes, ‚letztes‘ Rettungspaket für Griechenland zu entscheiden. Bekanntlich brauchen die Märkte schnelle, ermutigende Signale. Das schließt allerdings eingehende Beratungen mit starken Marktteilnehmern, also mit Großbanken, globalen Versicherern, und Fondsmanagern nicht aus. Bei den Griechenlandverhandlungen saß der Weltbankenverband mit am Tisch. Die US-Investmentbank Merrill Lynch beriet die irische Regierung bei ihrer Entscheidung, die fatale Blankogarantie für irische Banken abzugeben. Der neueste Plan des Obersten Kommissars Barroso für einen Totalumbau der EU wird von einem schnellen Vierer-Gremium ausgearbeitet, in dem zwar der „Goldman“ Draghi von der Europäischen Zentralbank (EZB), nicht aber der Präsident des gewählten europäischen Parlaments sitzt.

Diese Personalien illustrieren nur eine zwiespältige Form staatlichen Handelns in einer marktkonformen Demokratie: einerseits ein anordnend-hoheitliches Agieren gegenüber Bürgern ohne Markt- oder Verbandsmacht und ohne die Option, einfach wegzugehen; andererseits ein aushandelnd-kooperatives Verhalten gegenüber Akteuren mit Eigentümer- und Organisationsmacht, die sich dank schwacher Grenzen staatlichen Entscheidungen entziehen und mit ihrer Abwanderung nach Singapur drohen können.Die marktkonforme Demokratie bedeutet auch die Vorherrschaft einer autoritären Exekutive, die ständig auf den Empfängermodus für die Signale des Marktes eingestellt ist. „Hände falten, Goschen halten“, charakterisiert ein österreichischer Parlamentarier diesen Exekutivstil.

Eine marktkonforme Demokratie ist nicht die intelligentere und effizientere Demokratie

Die Freunde und Förderer der marktkonformen Demokratie verweisen gerne darauf, dass die Signale der Märkte wertvolle Informationen an die Politik übermitteln. Die Entscheidungen in einer Demokratie, so das Argument, würden vernünftiger, wenn auf die Preissignale der Märkte geachtet werde. Der Finanzmarkt habe durch gestiegene Preise für italienische Staatsanleihen Berlusconi aus dem Ministerpräsidentenamt entfernt, frohlockt Joschka Fischer, vormals Grüne, jetzt BMW Consulting.

Wer für die Festanbindung der Demokratie an den Markt plädiert, mag konform mit den herrschenden Realitäten gehen. Vernünftig ist dieser Konformismus deshalb aber noch nicht. Denn (1) die Preissignale des Marktes sind oft unscharf. Auch (2) blenden seine Signalfilter  wichtige Sachverhalte aus. Überdies (3) enthalten die Signale des Marktes nicht immer so viele Informationen wie unterstellt.

  1. „Die Finanzmärkte sind die besten Schuldenbremsen“ erklärte jüngst Josef Ackermann. Gewiss, ein gestiegener Zins für einen Kredit an einen Staat signalisiert den staatlichen Akteuren, dass sie zu einem ausgeglicheneren Haushalt kommen sollten. Aber das Preissignal des Kreditzinses ist unscharf. Denn es sagt nicht, wie der Ausgleich zu Stande gebracht werden muss - ob durch Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen oder durch Einnahmesteigerung via Transferleistungen anderer Staaten in einer Haftungsgemeinschaft. Diese Unschärfe lässt durchaus die unvernünftigere Option offen, den Verschiebebahnhof der Transferunion zu wählen.

  2. Zu Signalen gehören Filter und diese können dazu führen, dass nur Informationen einer bestimmten Art durch die Signale übermittelt werden. Informationen sind Daten, die zu kennen wichtig sind. Die Preissignale an einem Markt übermitteln Informationen über Kauf- und Verkaufsbereitschaften. Die Kaufbereitschaft hängt an der Zahlungsfähigkeit. Nicht jeder Bedürftige kann aber zahlen. Deshalb bleiben zum Beispiel Informationen über Bedürftigkeiten im Signalfilter der Zahlungsfähigkeit von Marktteilnehmern hängen.

  3. Darüber hinaus sind die Informationen, die die Signalfilter des Marktes passieren, nicht immer sehr umfassend. So hatten, wie bekannt, die Ratingagenturen Standard & Poor’s und Moody’s der Lehman Brothers Bank noch wenige Geschäftstage vor deren Insolvenz eine vorzügliche Note A erteilt. Diese Fehleinschätzung hat auch sehr grundsätzlich mit der vorherrschende Urteilsbildung zu tun. Urteile und also potenzielle Informationen kommen auf den Finanzmärkten meist geklumpt mechanisch durch eine mathematisch formalisierte Fortschreibung vergangener Trends in die Zukunft zu Stande und eben nicht weit streuend durch zahllose einzelfallorientierte Einschätzungen von zum Beispiel Vermögenswerten und ihren spezifischen Entwicklungen.

Diese Märkte sind weit davon entfernt, eine Vielfalt individueller Urteile ohne Superhirn vernunftbringend zusammenzuführen. Die marktkonforme Demokratie ist mitnichten schon eine intelligentere Demokratie. Auch ist sie keine stets effizientere, weil schnellere Demokratie. „Je schneller, desto besser“ gilt uneingeschränkt für die Feuerwehr, aber nicht für Demokratien und Parlamente.

Marktteilnehmer sind beteiligt an einem preisbildenden Wettbewerb um Tauschgelegenheiten. Vorlieben, Interessen und ein Bedarf von Käufer- oder Verkäuferseite werden am Markt nicht kritisiert und gerechtfertigt, sondern beachtet oder ignoriert. Das ist anders in einer Demokratie, in der nicht nur der zählt, der zahlen kann oder Eigentümermacht besitzt. Hier müssen Interessen auch auf den Prüfstand gebracht, zurückgewiesen und verteidigt werden können. Auch muss geklärt werden, was Pflichten und nicht bloß Kosten sind, was die Maßstäbe für Schaden, Nutzen und für Gemeinschaftsaufgaben sein sollen. So rechnen sich beispielsweise Gaskraftwerke für einen Privatanbieter nicht, um eine Reserve zur Aufrechterhaltung der Energiesicherheit an windstillen oder sonnenarmen Tagen im Jahr zu haben. Sie müssen deshalb von der öffentlichen Hand finanziert werden. Schon das erzeugt eine zeitaufwändige Diskussion darüber, wer wie viel in diese Hand legen muss.

Im Übrigen sollten die Apostel des schnellen Marktes nicht die Fakten ignorieren. Auch die Marktteilnehmer brauchen Zeit und bekommen sie reichlich zugestanden. Die etwas verschärften Eigenkapitalanforderungen an Banken werden in großzügig gezogenen Fristen bis 2019 gestreckt. Rentner in Spanien, Irland und Portugal müssen da weitaus schneller ihre Alterssicherung umorganisieren, nämlich von heute auf morgen.

Wer den schnellen Markt der langsamen Demokratie vorzieht, spart diese Fakten aus. Und er übersieht, dass die marktkonforme Demokratie nur noch aus marktkonformen Bürgern besteht. Solche Bürger werden kühl rechnen. Sie werden Steuern nicht mehr als eine Pflichtabgabe an ein Gemeinwesen auffassen, sondern als Kosten, die man mit Hilfe des Vermögensberaters und einiger Mausklicks vermeiden kann. Es ist marktkonform, wenn man sich in Londons Hyde Park Palace One eine Wohnung für zwei Millionen britische Pfund kauft, statt in Athen oder Rom Steuern zu bezahlen. Der marktkonforme Wirtschaftsbürger steht dem intervenierenden, haftenden Steuerstaat aber als Loyalitätsressource kaum mehr zur Verfügung. Das macht die marktkonforme Demokratie instabil.    

Ein alternativer Schritt: Politik der Grenzziehung

Um diese Instabilität zu überwinden und die Demokratie unabhängiger von den Finanzmärkten zu machen, setzen einige Ökonomen und Staatsrechtler wie Paul Kirchhof auf den Abbau von Staatsschulden. Steuerfinanzierte statt kreditfinanzierte Staatsaufgaben würden die Unabhängigkeit der Parlamente von den Vorgaben privater Kreditgeber sichern. Der Vorschlag mag auf Länder wie Griechenland oder Italien mit hoher Staatsverschuldung passen, aber im Falle Spaniens oder Irlands sind die Staatsschulden vor allem eine Folge davon, die Verluste von Banken zu sozialisieren.Im Übrigen dürfte die Idee in der Praxis angesichts der vorherrschenden Machtverhältnisse darauf hinauslaufen, vor allem sozialstaatliche Aufgaben kostensparend aufzugeben.

Mehr Unabhängigkeit durch Schuldenbegrenzung zu sichern ist nur der spezielle Fall einer allgemein wichtigen Vorgehensweise -- nämlich der Strategie, Grenzen zu ziehen.„Grenzen“ - verstanden als Unterbrecher von Kausalketten. Konkret bedeutet das beispielsweise die Einführung von Maximalgrößen der Bilanzsummen einer Bank im Verhältnis zum nationalen Bruttosozialprodukt. Auch die Begrenzung der Höhe des Fremdkapitals im Verhältnis zum harten Eigenkapital ohne die trügerische Gewichtung von Risiken der Aktiven gehört hierher.

Größenbegrenzungen sind nur eine Form der Grenzziehung. Regelungen von Zeiträumen sind eine andere. Die vorgeschlagene Besteuerung kurzfristiger Kredite und damit die Begünstigung langfristiger Kredite ist ein Beispiel für eine zeitliche Grenzziehung. Dadurch soll der Kaskadeneffekt vermieden werden, dass sich vorübergehende schlechte Geschäftsquartale rasch in Liquiditätsengpässe verwandeln.

Eine solche Politik der Grenzen trägt zunächst dazu bei, das Ausmaß von möglichen Krisen auf den Finanzmärkten zu verringern. Dadurch kann die Festanbindung der Demokratie an die Märkte gelockert werden. Allerdings ist dazu auch noch etwas anderes nötig, als die Vernetzung der Marktteilnehmer zu verringern. Zur Politik der Grenze gehört schlicht, dass die Macht von Marktteilnehmern begrenzt wird. Deren Macht zeigt sich zum Beispiel in der Wirksamkeit des Lobbyismus. So wurde das regulatorische Dodd-Frank-Gesetz von 2010 dank intensiver Lobbyarbeit der Finanzindustrie im US-Senat mit Ausnahmen und Schlupflöchern auf 848 Seiten aufgebläht und damit unwirksam gemacht.

Wie diese Macht begrenzt werden kann, ist eine schwierige Frage. Transparenz ist gewiß kein Allheilmittel. Aber die strafbewehrte Pflicht zur öffentlichen Dokumentation der Kontakte, die die offiziellen Entscheider und ihre Kader in der zweiten Reihe bei ihrer Gesetzesarbeit hatten, wäre nicht unnütz. Die Immunität und Schweigepflicht der Mitglieder des ESM ist das genaue Gegenteil davon.

Macht bewirkt oft den Konsens, dass es zu einer Regelung keine sachliche Alternative gibt. Sie kann durch eine Gegenmacht begrenzt werden, die Alternativen befördert. Warum soll man also beispielsweise nicht die Schaffung einer jeden neuen Planstelle im Brüsseler EU Haushalt an die Bereitstellung einer Stelle im wissenschaftlichen Dienst von (Europa)Parlamentariern oder von einer gemeinnützigen Organisation wie Finance Watch koppeln? Das würde die Gegenexpertise zumindest wahrscheinlicher machen und so anfechtbare Interessen hinter vermeintlich technischen Regelungen leichter erkennen lassen.

Zu einer Politik der Grenzziehung gehört auch, den Spielraum von mächtigen Marktteilnehmern zu beschränken, ihr privates Interesse mit dem öffentlichen Interesse gleichzusetzen. Die Politik in einer marktkonformen Demokratie folgt bis zur Hörigkeit dieser oft trügerischen Gleichsetzung. Man würde zum Beispiel in der Eurokrise die glatte Gleichung „privat = öffentlich“ durchkreuzen, wenn man, wie vorgeschlagen, generell einen Debt-Equity-Swap vorschreiben würde, also die Umwandlung von Forderungen der Gläubiger an eine Bank in Besitztitel bei der Bank. So würde verhindert werden, dass das Interesse von Gläubigern an der Rettung einer Bank ungeprüft als Allgemeininteresse behandelt wird.

Was spricht für und was gegen Grenzziehungen auf Märkten in einer Demokratie? Das ist eine demokratie- und europapolitische Kernfrage. Sie wird heute gerne auf die Alternative „engstirniger Nationalismus der Grenzen oder wohlstandssteigernde, globale Entgrenzung“ verkürzt. Wer so denkt, blockiert die freie Debatte durch den Aufbau einer Nationalismusfalle. Er spielt damit denjenigen in die Hände, die ihr unsoziales, grenzenloses Renditestreben durch eine marktkonforme Demokratie abschirmen wollen.

                                                                  

Der Text ist die gekürzte Fassung eines Aufsatzes, der unter dem gleichnamigen Titel in der sozialwissenschaftlichen Zeitschrift Mittelweg 36, Februar/März 2013, S. 53-67 veröffentlicht wurde. In der ungekürzten Fassung finden sich auch die Nachweise, die hier aus Platzgründen gestrichen wurden: http://www.mittelweg36.de



[1] Zitiert nach The Guardian vom 15. Dezember 2011: „Lagarde: Global economy facing gloomy prospects“.


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Kurzprofil

Prof. Dr. Lutz Wingert
Geboren 1958
Professor für Philosophie an der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) Zürich.
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