Deutscher Gewerkschaftsbund

15.10.2013

Verteilungsgerechtigkeit

Möglichkeiten und Schwierigkeiten staatlicher Einflussnahme

Die Verteilungssituation in Deutschland wird von den Bürgerinnen und Bürgern zunehmend negativ bewertet. Ähnlich skeptisch wird die Verteilung der Bildungschancen gesehen. Trotz aller Schwierigkeiten, die sich einer Politik für Verteilungsgerechtigkeit bei der Konkretisierung von Zielen im demokratischen Entscheidungsprozess und bei der Entwicklung geeigneter Maßnahmen stellen, sind Verbesserungen möglich und angesichts der Sichtweise der Bevölkerung auch gefordert.

Die Verteilungssituation in Deutschland wird von den Bürgerinnen und Bürgern zunehmend negativ bewertet. Im Jahr 2010 meinten drei Viertel der Bevölkerung, dass die sozialen Unterschiede in unserem Land nicht gerecht seien – 1994 waren es erst zwei Drittel (WZB/IAB 2013, S. 254). Ähnlich skeptisch wird die Verteilung der Bildungschancen gesehen. 63% der Bevölkerung des Jahres 2010 verneinen die Aussage, dass „bei uns heute jeder die Möglichkeit hat, sich ganz nach seiner Begabung und seinen Fähigkeiten auszubilden“; 1994 äußerten sich „lediglich“ 45% entsprechend (ebd., S. 255). Auch die so genannten objektiven Indikatoren zeigen ein weites Zurückbleiben der gesellschaftlichen Realität hinter Gerechtigkeitszielen und in vielen Bereichen einen Trend zunehmender Ungleichheit der Teilhabe. So sind die Bildungswege von Kindern und Jugendlichen weiterhin hauptsächlich vom Bildungshintergrund und von den finanziellen Möglichkeiten im Elternhaus abhängig, die Spreizung der Erwerbseinkommen sowie die Vermögenskonzentration haben sich verstärkt, und die seit Ende der 1990er Jahre gestiegene Quote relativer Einkommensarmut verharrt auch in wirtschaftlich günstigen Phasen auf hohem Niveau[1] (Becker 2013b). Infolge dieser Entwicklungen sind die Aufstiegshürden für untere Schichten größer geworden. Offensichtlich ist es nicht gelungen, das zunehmende Auseinanderdriften in der Verteilung der „Markteinkommen“ durch politische Gestaltung zu kompensieren. Angesichts staatlicher Ausgaben von insgesamt 1.191 Mrd. €[2] (2012) – das sind ca. 45% des Bruttoinlandsprodukts – (Statistisches Bundesamt 2013, S. 44, 233) und eines entsprechend großen Einflusses des Staatssektors auf das wirtschaftliche Geschehen stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten, die beobachtbare Verteilungsentwicklung umzukehren und mehr Gerechtigkeit zu erreichen.

Eine wesentliche Voraussetzung wäre eine differenzierte Zieldiskussion und -festlegung, in der die Vielschichtigkeit des normativen Begriffs der Verteilungs- oder sozialen Gerechtigkeit berücksichtigt wird. Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes impliziert die Ziele der Chancen-, Leistungs- und Bedarfsgerechtigkeit, welche die Gender- und Generationengerechtigkeit als Querschnittsaufgaben umfassen. Dabei sind einerseits Zielkonflikte zu berücksichtigen. Beispielsweise kann eine weit reichende Umverteilung zur Angleichung der Bedürfnisbefriedigungsmöglichkeiten die Leistungsgerechtigkeit beeinträchtigen – allerdings nur insoweit, als die Markteinkommens- und Vermögensverteilung tatsächlich Leistungsunterschieden entspricht, was gerade an den Rändern der Verteilung nicht anzunehmen ist (Becker 2013b, Abschnitt 3). Andererseits bestehen zwischen den drei zentralen Zieldimensionen aber überwiegend komplementäre Beziehungen. So wird mit einer bedarfsgerechten Verteilung auch die Chancengerechtigkeit gefördert, die wiederum eine Voraussetzung für die Umsetzung von Leistungsgerechtigkeit ist – ohne Entwicklungsmöglichkeiten können individuelle Potenziale nicht genutzt werden. Ungeachtet ihrer wechselseitigen Abhängigkeit werden die Teilziele sozialer Gerechtigkeit in Politik und Gesellschaft eher isoliert und hierarchisch betrachtet. Mit der Fokussierung auf eine Ebene besteht allerdings die Gefahr, dass der gewünschte Erfolg ausbleibt. Beispielsweise führt die Konzentration auf das Ziel gleicher formaler Zugangschancen zu Betreuungs- und Bildungseinrichtungen nicht unbedingt zu mehr Verteilungsgerechtigkeit. Denn wenn der Ausbau der entsprechenden Infrastruktur zu Lasten der Einkommenssicherung unterer Einkommensschichten, also der finanziellen Bedarfsgerechtigkeit, geht, wird der Effekt sozialinvestiver Strategien konterkariert (Esping-Andersen 2004, S. 193). Die Berücksichtigung derartiger Zusammenhänge ist eine wesentliche Voraussetzung für eine Politik zum Abbau von Verteilungsungleichheiten.

Staatliche Handlungsebenen

Neben den Zielinterdependenzen bestehen auch zwischen den vielfältigen staatlichen Handlungsebenen wechselseitige Beziehungen, die bei der Konzipierung einer Politik für Verteilungsgerechtigkeit zu beachten sind. Der Staat beeinflusst durch die Gestaltung des gesetzlichen Rahmens für Güter- und Arbeitsmärkte sowie durch seine Nachfrage nach Gütern und Arbeitskräften bereits die so genannte Primärverteilung bzw. die Verteilung der Markteinkommen. Dabei beschränken sich die Auswirkungen der Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst nicht auf die jeweiligen Beschäftigten; vielmehr können beispielsweise das Ausmaß von Befristungen und die Lohn- und Gehaltstarife bei den Gebietskörperschaften und Sozialversicherungen die Verhandlungsposition von Gewerkschaften bzw. Arbeitgebern generell beeinflussen und eine Signalwirkung für andere Wirtschaftsbereiche haben (et vice versa).

Erst in zweiter Linie wird über Art und gegebenenfalls Zugangspreise der bereitgestellten Güter und Dienstleistungen sowie über die Sozial- und Steuergesetzgebung bzw. entsprechende Verordnungen die „sekundäre“ Verteilung der Teilhabemöglichkeiten beeinflusst, von der wiederum Nachfrageeffekte und damit Rückwirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die Verteilung der Markteinkommen ausgehen. Durch den volkswirtschaftlichen Kreislaufzusammenhang bedingt die von den staatlichen Institutionen wesentlich beeinflusste Markteinkommensverteilung ceteris paribus letztlich auch Steueraufkommen und Transfervolumen – was je nach Haushaltslage, theoretischem „mainstream“ und finanzpolitischen Prioritäten zu Anpassungen der Gesetze führen kann.

In Deutschland sind Reformen seit Jahren an mikroökonomischen Theorien über Anreizmechanismen ausgerichtet und angesichts wachsender öffentlicher Verschuldung und hoher Arbeitslosigkeit viele vermeintlich zu hohe Abgaben und Transfers reduziert worden. Dabei wurden makroökonomische Rahmenbedingungen und Verflechtungen nicht ausreichend beachtet. Beispielsweise konnte die einseitige Arbeitsmarktpolitik der „Aktivierung“ von Arbeitslosen nur Teilgruppen nutzen, da mit individuell ausgerichteten Maßnahmen das gesamtwirtschaftliche Arbeitsmarktungleichgewicht nicht zu beheben ist. Letztlich ist ein weiterhin großer Abstand zwischen der Zahl der Arbeitsuchenden und der offenen Stellen von 2 bis 3 Mio. verblieben[3], der – ebenso wie Niedrigstlöhne und (wiederholt) befristete Arbeitsverhältnisse – dem Ziel der Verteilungsgerechtigkeit entgegensteht und nachfrageorientierte Maßnahmen herausfordert.

Ursachen- und Wirkungsanalysen

Angesichts der Vielzahl wirtschaftlicher Akteure und Handlungsebenen in einem komplexen Kreislaufsystem sind für eine zielgerechte Politik für Verteilungsgerechtigkeit differenzierte Analysen der Ursachen des Status quo und der Wirkungen potenzieller Reformen erforderlich. Die Effekte einer Maßnahme …

–        fallen je nach gesamtwirtschaftlichen und strukturellen Rahmenbedingungen und ihren Veränderungen im Zeitablauf unterschiedlich aus. Beispielsweise können Maßnahmen zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit im Zusammenhang mit einer Stärkung der Nachfrage sehr effizient sein, bei zu geringem gesamtwirtschaftlichem Stellenangebot aber eine Verdrängung älterer Erwerbstätiger und damit neue „Gerechtigkeitslücken“ nach sich ziehen.

–        sind im Kontext der sonstigen Regelungen, Abgaben und Transfers abzuschätzen. So kann die Kumulation von Leistungen oder eine Kindergelderhöhung bei gleichzeitiger Erhöhung von Kita-Gebühren zu letztlich unbeabsichtigten Nettoeffekten, eine unzureichende Finanzierungsbasis z. B. des quantitativen Ausbaus der Betreuungsinfrastruktur zu Qualitätsminderungen und damit einhergehender Verfehlung des Ziels einer Verbesserung der Bildungschancen benachteiligter Gruppen führen.

–        können infolge von Überwälzungsvorgängen und weiteren Verhaltensreaktionen der Individuen sowie von Reaktionen auf anderen staatlichen Ebenen („Verschiebebahnhöfe“; Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst) von der beabsichtigten Wirkung abweichen.

–        sind im Bereich der Existenzsicherung auch von der Inanspruchnahme und damit vom Wissensstand über individuelle Rechte, vom Durchsetzungsvermögen und von Einstellungen zum Verhältnis von Sozialschutz und Eigenverantwortlichkeit bzw. von der gesellschaftlichen Akzeptanz der Transferbeziehenden abhängig.

–        zur Ausweitung oder Reduzierung des staatlichen Angebots von Gütern und Dienstleistungen ist je nach der Verteilung der individuellen Möglichkeiten und Interessen zur Nutzung unterschiedlich (Sport-, Freizeit-, Kulturbereich).

Entsprechende Analysen im Vorfeld politischer Entscheidungen stoßen zwar schnell an statistische und methodische Grenzen und führen faktisch lediglich zu bedingten Aussagen. Sie sind bei der Konzipierung von Maßnahmen aber dennoch hilfreich – zumal die Empirie nicht notwendigerweise „punktgenaue“ Ergebnisse liefern muss, sondern zur Abschätzung einer Bandbreite von Wirkungen genutzt und durch theoretische Überlegungen ergänzt werden kann. Beispielsweise wurde für den Vierten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung nach den Gründen für die insbesondere von 1999 bis 2005 beobachtbare Zunahme der Ungleichheit der bedarfsgewichteten Nettoeinkommen geforscht. Demnach ist sie hauptsächlich auf die langfristig gestiegene Spreizung der Bruttoerwerbseinkommen sowie auf die Zunahme der Arbeitslosigkeit, Veränderungen der Beschäftigungsstruktur und auf die Änderungen des Einkommensteuertarifs (mit besonders großen Entlastungen in oberen Einkommensschichten) zurückzuführen.[4] Merkliche Einflüsse von Änderungen der Haushaltsstrukturen konnten dagegen nicht festgestellt werden. Auch wenn in der Studie mit einigen vereinfachenden Annahmen (keine Verhaltensanpassungen, keine Wechselwirkungen zwischen den untersuchten Einflussfaktoren) gearbeitet werden musste, liefert sie robuste Ergebnisse über Zusammenhänge, die zudem theoretisch nachvollziehbar und plausibel sind. Mit diesen und weiteren Forschungen[5] liegt mittlerweile eine Basis vor, um insbesondere die Steuer- und Arbeitsmarktpolitik zu überdenken und zu reformieren.

Abgesehen von der Notwendigkeit, empirische Ergebnisse wegen methodisch bedingter Grenzen in einem theoretischen Rahmen zu interpretieren, sind inhaltlich präzise und differenzierte Begriffe und Indikatoren erforderlich, um falsche Schlussfolgerungen zu vermeiden. Generell sollte nach staatlichen Wirkungsebenen sowie nach „reinen“ (positiven und negativen) Transfers (ohne Gegenleistungsbeziehung, also Steuern, Kindergeld, bedarfsabhängige Zahlungen etc.) einerseits und „Quasi-Transfers“ des Sozialversicherungssystems andererseits unterschieden werden, um ein Mindestmaß an Transparenz zu wahren. Umverteilungseffekte sollten im Vergleich zu einem konkreten Referenzsystem – z. B. proportionale Belastung der Einkommen oberhalb des Existenzminimums mit dem staatlichen Nettoentzug – (differenzielle Budgetinzidenz) gemessen werden, anstatt die üblicherweise, aber unsachgemäße Referenzsituation „ohne Staat“ (totale Budgetinzidenz) zu unterstellen. Selbst gängige Indikatoren werden teilweise fehlinterpretiert. So wird die Aussagekraft der Armutsrisikoquote zunehmend angezweifelt (vgl. z. B. BMAS 2013, S. 241), was aber auf ein Missverständnis des konzeptionellen Ansatzes zurückzuführen ist (Becker 2013b, Abschnitt 4).

Ausblick

Trotz aller Schwierigkeiten, die sich einer Politik für Verteilungsgerechtigkeit bei der Konkretisierung von Zielen im demokratischen Entscheidungsprozess und bei der Entwicklung geeigneter Maßnahmen stellen, sind Verbesserungen möglich und angesichts der Sichtweise der Bevölkerung gefordert. So stehen die derzeitige Einnahmenpolitik ohne Bezug zum Umfang staatlicher Aufgaben (grundsätzliche Ablehnung von Steuererhöhungen bei gleichzeitiger „Schuldenbremse“), die im internationalen Vergleich geringen vermögensbezogenen Steuern und insbesondere die 2009 verminderte Erbschaftsbesteuerung (Bach/Schratzenstaller 2013) der Umsetzung von Gerechtigkeitszielen entgegen. Daneben führen die Selektivität der Sozialversicherung (Ausklammerung der Selbständigen bzw. Einbindung in Sondersysteme; Privilegien im Rahmen der Beamtenversorgung) und die Zersplitterung der Mindestsicherungssysteme (Alg II/Sozialgeld, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Kinderzuschlag) mit jeweils spezifischen Regeln der Einkommens- und Vermögensanrechnung zu Ungleichbehandlungen (Becker 2013a). Diese könnten durch eine Erwerbstätigen- oder Bürgerversicherung und ein allgemeines Grundsicherungssystem (was zweckmäßige Sonderregelungen für Erwerbsfähige und Nichterwerbsfähige durchaus zulässt und zur kritischen Prüfung des Leistungsniveaus genutzt werden könnte) behoben werden. Ein weiteres Beispiel für strukturelle Schwächen des Umverteilungssystems ist der Familienlastenausgleich mit derzeit pauschalem Kindergeld und alternativen Freibeträgen, die zu einer mit dem Einkommen steigenden Entlastung führen. Auch hierzu liegen Reformvorschläge vor, die auf eine deutliche Verbesserung des Kinderzuschlags, eine Kindergrundsicherung oder ein einkommensabhängiges Kindergeld hinauslaufen (Becker/Hauser 2012, Becker 2012).

 

LITERATUR

Bach, St./Schratzenstaller, M. (2013): Höhere „Reichensteuern“: Möglichkeiten und Grenzen. In: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, 82. Jg., 01/2013, DIW Berlin, S. 5-12.

Becker, I. (2012): Bedarfsgerecht statt pauschal – ein Konzept zur Reform des Kindergeldes, Diskussionspapier, hrsg. v. d. Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin.

Becker, I. (2013b): Die Grundsicherung: Seit 2003 das unterste Auffangnetz im Alter und bei Invalidität, Deutsche Rentenversicherung, Heft 2/2013; S. 121-138.

Becker, I. (2013b): Chancen-, Leistungs- und Bedarfsgerechtigkeit in Deutschland – Anspruch und Wirklichkeit. In: Sozialer Fortschritt, September-Ausgabe (erscheint demnächst).

Becker, I./Hauser, R. (2009): Soziale Gerechtigkeit – ein magisches Viereck. Zieldimensionen, Politikanalysen und empirische Befunde, Berlin.

Becker, I./Hauser, R. (2012): Kindergrundsicherung, Kindergeld und Kinderzuschlag: Eine vergleichende Analyse aktueller Reformvorschläge, WSI-Diskussionspapier Nr. 180, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut in der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf.

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) (2013): Der vierte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Reihe Lebenslagen in Deutschland, Bonn.

Dietz, M. (2011): Die Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots am ersten Arbeitsmarkt im II. Quartal 2011. Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Nürnberg. Download von http://www.iab.de im Januar 2012.

Esping-Andersen, G. (2004): Die gute Gesellschaft und der neue Wohlfahrtsstaat, in: Zeitschrift für Sozialreform, 50. Jg., Heft 1-2/04, Schwerpunkt: Eine neue Architektur der Sozialen Sicherung in Deutschland?, hrsg. v. Adalbert Evers, S. 189-210.

Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung/Universität Tübingen (IAW) (2013): Aktualisierung der Berichterstattung über die Verteilung von Einkommen und Vermögen in Deutschland. Endbericht, Studie für den 4. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Reihe Lebenslagen in Deutschland, Bonn.

Kleinknecht, A./Naastepad, C. W. M./Storm, S./Vergeer, R. (2013): Schadet die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes der Innovation? In: WSI-Mitteilungen 4/2013, S. 229-238.

Rhein, Th. (2013): Deutsche Geringverdiener im europäischen Vergleich. In: IAB-Kurzbericht 15/2013, Nürnberg.

Statistisches Bundesamt 2011: Ungenutztes Arbeitskräftepotenzial: 8,4 Millionen Personen wünschen sich (mehr) Arbeit. Download von http://www.destatis.de am 21.12 2011.

Statistisches Bundesamt (2013): Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen. Inlandsproduktsberechnung. Detaillierte Jahresergebnisse 2012, Fachserie 18 Reihe 1.4, Wiesbaden.

Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung/Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (WZB/IAB) (2013): Soziale Mobilität, Ursachen für Auf- und Abstiege. Studie für den 4. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Reihe Lebenslagen in Deutschland, Bonn.



[1] Nach Ergebnissen verschiedener Erhebungen liegt sie bei  etwa 14% bis 16%; BMAS 2013, S. 461 f.

[2] Diese Größe entspricht dem konsolidierten Ausgabenvolumen aller Gebietskörperschaften und der Sozialversicherung.

[3] Dietz 2011; Statistisches Bundesamt 2011. Derzeit sinkt die Zahl der offenen Stellen auf dem ersten Arbeitsmarkt (Presseinformation des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung vom 08.08.2013).

[4] BMAS 2013, S. 332 und IAW 2013, S. 95-130.

[5] Vgl. z. B. Kleinknecht et al. 2013 über den negativen Einfluss der Deregulierung von Arbeitsmärkten und Lohnzurückhaltung auf Wachstum und Arbeitsproduktivität und Rhein 2013, der keine Zusammenhänge zwischen dem Ausmaß der Lohnungleichheit und Arbeitslosen-/Erwerbstätigenquoten feststellen kann.


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Dr. Irene Becker
Freiberufliche Wissenschaftlerin
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