Deutscher Gewerkschaftsbund

18.09.2013

Es ist Zeit für eine Trendwende in der Steuerpolitik

Eines der zentralen politischen Themen – gerade im aktuellen Wahlkampf – ist die Steuerpolitik. Bei allen Unterschieden im Detail gibt es eine klare Polarisierung zwischen Regierungsparteien und Opposition. Während die Regierungsparteien zumindest mittelfristig auf steuerliche Entlastungen und damit eine Fortsetzung der Politik der letzten 15 Jahre setzen, will die Opposition eine steuerpolitische Trendwende herbeiführen.

SPD, Bündnis 90/Die Grünen und Linkspartei haben detaillierte Vorschläge in ihre Wahlprogramme aufgenommen, die auf eine Stärkung der öffentlichen Haushalte durch Steuererhöhungen vor allem für sehr wohlhabende Haushalte abstellen, und damit einen Beitrag zur Verringerung der trendmäßig gewachsenen verteilungspolitischen Schieflage leisten sollen.

Der vorliegende Beitrag nimmt klar für die von der Opposition angestrebte Trendwende Stellung, erläutert einige wesentliche Gründe, die für diese Trendwende sprechen und geht kritisch auf einige Gegenargumente ein. Die zentrale Begründung für die steuerpolitische Trendwende besteht darin, dass durch sie zwei wesentliche ökonomische und soziale Fehlentwicklungen der letzten beiden Jahrzehnte, die durch eine verfehlte Steuerpolitik der Vergangenheit mit verursacht wurden, korrigiert werden können.

Fehlentwicklung Nr. 1: Zunehmende Schieflage der Einkommens- und Vermögensverteilung

Die Schieflage der Einkommensverteilung in Deutschland hat sich in den letzten Jahrzehnten – vor allem seit Anfang des neuen Jahrtausends – stark vergrößert. Dazu haben nicht zuletzt der bewusste Sozialabbau und die Deregulierung des Arbeitsmarktes sowie die überproportionale Senkung der Steuerbelastung für reiche Haushalte erheblich beigetragen. Im internationalen Vergleich gehört Deutschland zu den Ländern, in denen die Einkommensungleichheit am stärksten zugenommen hat. Noch dramatischer ist die Schieflage bei der Vermögensverteilung. Während die ärmere Hälfte der Bevölkerung weniger als 1 Prozent des privaten Nettovermögens besitzt, verfügen die reichsten zehn Prozent über gut zwei Drittel.

Ein Teil dieser Fehlentwicklung ist das Ergebnis der Steuerpolitik der letzten 20 Jahre, die die Schieflage vor allem im Bereich der höchsten Einkommen und Vermögen verstärkt hat: Die Abschaffung der Börsenumsatzsteuer, der Wechselsteuer und der Vermögensteuer, die drastische Absenkung des Spitzensteuersatzes der Einkommensteuer, die Privilegierung von Kapitaleinkommen durch die Abgeltungsteuer, wiederholte Steuersenkungen für die Unternehmen sowie die Schwächung der Erbschaftsteuer haben reiche Haushalte und Unternehmen überproportional entlastet.

Die Verletzung elementarer Gerechtigkeitsvorstellungen in der Bevölkerung ist eigentlich Grund genug für eine Korrektur. Hinzu kommt aber, dass jüngere Forschungsergebnisse nahelegen, dass eine Vielzahl drängender sozialer und individueller Probleme (z.B. Kriminalität, Übergewicht, psychische Erkrankungen) positiv mit dem Grad der ökonomischen Ungleichheit korreliert ist. Die Forderung nach einer Bekämpfung der ökonomischen Ungleichheit kann somit nicht mehr so leicht als Ausfluss einer „Neiddebatte“ diffamiert werden, sondern ihre Verwirklichung wird zum Schlüssel für die umfassende Verbesserung der Lebensqualität in einer Gesellschaft. Zudem wird in der internationalen Debatte die ökonomische Ungleichheit mittlerweile auch als wesentliches Hemmnis für Wachstum und Beschäftigung wahrgenommen. Die durch sie entstandenen ökonomischen Ungleichgewichte werden als eine der Hauptursachen für die globale Finanz- und Wirtschaftskrise eingestuft.

Fehlentwicklung Nr. 2: Strukturelle Unterfinanzierung der öffentlichen Haushalte

Die angesprochenen erheblichen Steuersenkungen der letzten 15 Jahre waren nicht nur sozial unausgewogen, sie haben auch zu gravierenden Einnahmeausfällen bei den öffentlichen Haushalten geführt. Seit dem Jahr 2000 haben die Gebietskörperschaften durch Steuerrechtsänderungen rein rechnerisch per saldo – d.h. inklusive zwischenzeitlich erfolgter Steuererhöhungen – kumuliert fast 500 Mrd. Euro verloren. In diesem Jahr könnten die Steuereinnahmen um etwa 45 Mrd. Euro (1,7% des BIP) höher liegen, wenn die Steuerpolitik seit 1998 unverändert geblieben wäre.

Die einnahmenseitige Schwächung der öffentlichen Finanzen bei gleichzeitig verschärftem Druck zur Haushaltskonsolidierung äußerte sich in drastischer Sparpolitik auf der Ausgabenseite. In keinem anderen OECD-Land mit Ausnahme Japans wuchsen die öffentlichen Ausgaben von 1999 bis 2012 so schwach wie in Deutschland, real stagnierten sie annähernd. Die öffentliche Investitionsquote sinkt schon seit Mitte der 1970er Jahre trendmäßig; seit zehn Jahren sind die öffentlichen Nettoinvestitionen negativ, d.h. der öffentliche Kapitalstock schrumpft von Jahr zu Jahr. Der deutsche Staat ist gemessen an den notwendigen Aufgaben (öffentliche Investitionen in traditionelle und ökologische Infrastruktur, Bildungsinvestitionen, Stärkung des Sozialstaats und des öffentlichen Sektors) bei weitem unterfinanziert; die strukturelle Finanzierungslücke dürfte bei weit über 100 Mrd. Euro liegen.

Ansätze für steuerpolitische Korrekturen

Aus diesem Grund führt an einer strukturellen, dauerhaften und sozial gerechten Stärkung der Einnahmenseite kein Weg vorbei. In Frage kommen grundsätzlich eine Erhöhung der Einkommensteuer für Haushalte mit hohen Einkommen, eine Stärkung der Kapitaleinkommensbesteuerung, eine Erhöhung der Erbschaftsteuer für die Reichen, die verfassungskonforme Wiedereinführung der Vermögensteuer, eine Vermögensabgabe, eine Finanztransaktionsteuer, die Rücknahme der jüngsten steuerlichen Privilegien für Unternehmen sowie ein Ausbau der Unternehmensbesteuerung, insbesondere eine Stärkung und Verstetigung der Gewerbesteuer. Eine personelle und materielle Stärkung des Steuervollzugs zur Bekämpfung legaler und illegaler Steuervermeidung schließt den Maßnahmenkatalog ab.

Das Aufkommenspotenzial der aufgezählten Maßnahmen ist sehr beachtlich; insgesamt ließe sich bei der Verwirklichung weit verbreiteter Vorschläge bundesweit je nach Ausgestaltung und politischem Mut nach einer Überschlagsrechnung sicherlich ein jährliches Mehraufkommen zwischen 20 und 150 Milliarden Euro generieren.

  • So könnte eine Höherbelastung hoher Einkommen im Rahmen der Einkommensteuer zwischen zwei und 20 Milliarden Euro erbringen.

  • Weitere Maßnahmen im Bereich der Einkommensteuer (Abschaffung der Abgeltungsteuer, Reform des Ehegattensplittings, eine geringere Privilegierung der Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung sowie die Reform der Minijobs) könnten nochmals mit fünf bis zu 20 Milliarden Euro zu Buche schlagen.

  • Eine Reform der Erbschaftsteuer könnte mit einem Mehraufkommen von einer bis acht Milliarden Euro veranschlagt werden;

  • die verfassungskonforme Wiedereinführung der Vermögensteuer hat ein Aufkommenspotenzial von zehn bis 20 Milliarden Euro,

  • die Finanztransaktionssteuer hat ein Aufkommen von drei bis 20 Milliarden Euro;

  • bei den Unternehmenssteuern (inklusive Gemeindefinanzreform) ließen sich sicherlich zwischen zwei und 50 Milliarden Euro zusätzlich erzielen.

  • ein erhebliches Aufkommenspotenzial von bis zu zwölf Milliarden Euro birgt zudem eine entschiedene Verbesserung des Steuervollzugs.

Ein Mehraufkommen in diesen Dimensionen würde in jedem Fall für eine kräftige Korrektur der Schieflage der Einkommens- und Vermögensverteilung ausreichen und könnte dabei gleichzeitig wesentliche Punkte der angedeuteten Investitionsbedarfe decken. Kommt es durch den massiven Anstieg der öffentlichen Investitionen trotz vollständiger Finanzierung über Steuererhöhungen gemäß dem Konzept des balanced budget multipliers zu einem Anstieg von Produktion und Beschäftigung, würde zudem ein zusätzliches Aufkommen generiert, das gegebenenfalls für weitere Investitionen genutzt werden könnte, ohne dabei die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse zu verletzen. Eine Stärkung der öffentlichen Ausgaben kann außerdem gezielt für verteilungspolitische Korrekturen eingesetzt werden: Das betrifft zum einen die staatlichen Transferleistungen zum anderen aber auch die gesamte Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen.

Ökonomische Grenzen für höhere und gerechtere Steuern?

Von interessierter oder uninformierter Seite wird häufig behauptet, die skizzierten Steuererhöhungen beträfen die Mittelklasse und/oder seien mit erheblichen negativen Nebenwirkungen für Wachstum und Beschäftigung verbunden. Tatsächlich würde nur ein kleiner Anteil der besonders reichen Haushalte und der Unternehmen zusätzlich belastet. Dass davon gravierend negative ökonomische Anreizeffekte ausgingen, ist anhand der vorliegenden empirischen Untersuchungen kaum zu erwarten. Dass ein gravierender Einfluss der Höhe der Staatseinnahmenquote auf das Wirtschaftswachstum unplausibel ist, lässt sich auch durch einen simplen internationalen Vergleich der Staatseinnahmenquote demonstrieren. Die Staatseinnahmenquote bewegt sich in den Industrieländern zwischen 30 % und 60 % des BIP, ohne dass sich ein besonderer Bezug zum ökonomischen Abschneiden der verschiedenen Länder aufdrängen würde. Der internationale Steuerwettbewerb mit dem trendmäßigen Sinken der Steuersätze ist zwar ein sehr ernst zu nehmendes Problem. Allerdings fehlt es bislang an Beweisen, dass die Staatsfinanzierung insgesamt durch ihn spürbar bedroht ist. Zudem ist davon auszugehen, dass im Zuge der weltweiten Konsolidierungsbemühungen die Steuersenkungsspirale auf absehbare Zeit zumindest gebremst wird, wenn nicht sogar tendenziell wieder mit steigenden Steuersätzen zu rechnen ist. Hinzu kommt, dass man auch die Ausgabenseite mitbetrachten muss: Wenn die zusätzlichen Einnahmen investiert werden – etwa in die Infrastruktur – kurbelt das aus makroökonomischer Sicht die Wirtschaft sogar an und kommt auch den Unternehmen zu gute.

Steuerpolitik am Scheideweg

Die deutsche Steuer- und Finanzpolitik steht am Scheideweg. Gelingt es in den kommenden Jahren die strukturelle Unterfinanzierung durch sozial gerechte Einnahmenerhöhungen zu beheben, dann liegen die Sicherung der staatlichen Handlungsfähigkeit und die Tätigung der zentralen Zukunftsinvestitionen in greifbarer Nähe, während gleichzeitig die Schieflage der Einkommens- und Vermögensverteilung eingedämmt wird. Bleibt eine steuerpolitische Trendwende jedoch aus, sind eine Fortsetzung der langjährigen Entstaatlichungspolitik und eine weitere gesellschaftliche Polarisierung mit allen wirtschaftlichen und sozialen Folgen vorprogrammiert.


Literatur

Eicker-Wolf, Kai/Truger, Achim (2013): Staatliche Handlungsfähigkeit und Zukunftsinvestitionen unter der Schuldenbremse. Die deutsche Steuer- und Finanzpolitik am Scheideweg, in: Kai Eicker-Wolf/Gunter Quaißer/Ulrich Thöne (Hg.), Bildungschancen und Verteilungsgerechtigkeit, Marburg 2013, S. 101-135.

Rietzler, K./Teichmann, D./Truger, A. (2012): IMK-Steuerschätzung 2012-2016: Kein Platz für Steuergeschenke, IMK Report Nr. 76, Oktober, Düsseldorf: Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung.

Rietzler, K./Teichmann, D./Truger, A. (2013): IMK-Steuerschätzung 2013-2017: Steuerpolitik am Scheideweg, IMK Report Nr. 81, April, Düsseldorf: Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung.

Truger, A. (2013): Steuerpolitik im Dienste der Umverteilung: Eine makroökonomische Ergänzung, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82 (1), S.43-59.


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Kurzprofil

Prof. Dr. Achim Truger
Geboren 1969 in Köln
Professor für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin
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