Deutscher Gewerkschaftsbund

28.01.2014

Arbeit und Gesundheit im Öffentlichen Dienst

Im vergangenen Jahr wurde dem (ehemaligen) Öffentlichen Dienst (ÖD) mehrfach in den Medien unzureichende Leistungsfähigkeit bescheinigt. Ob es um die Dauerbaustelle Berliner Flughafen oder um den Stillstand des Bahnverkehrs in Mainz ging, im Mittelpunkt der Kritik stand oftmals eine unzureichende Personalausstattung. Personalabbau, Restrukturierung und Gesundheit lauten die damit zusammenhängenden Schlagwörter. Die Ergebnisse des Forschungsstands verweisen darauf, dass allein mehr Personal nicht ausreichen wird, sondern auch, dass Arbeitsbedingungen und Organisationsstrukturen wie das Gesundheitsmanagement weiter zu entwickeln sind (Brandl/Stelzl 2013).

Beschäftigte im ÖD: älter, weniger und steigende Ersatzbedarfe

Die Beschäftigten des Öffentlichen Dienstes (ÖD) altern. Der durchschnittliche Bundesbeschäftigte ist seit dem Jahr 1993 um drei Jahre auf etwas über 45 Jahre im Jahr 2010 älter geworden (BMI 2011a: 26). Im Vergleich zur übrigen Erwerbsbevölkerung liegt das Durchschnittsalter der Bundesbeschäftigten (ohne SoldatInnen) im Jahr 2009 ebenfalls um drei Jahre höher (BMI 2011b: 219). Der Beschäftigtenanteil der über 45-Jährigen bei Bund, Ländern und Gemeinden hat binnen 10 Jahren um 10% auf 53,2% im Jahr 2010 zugenommen, verdoppelt hat sich der Anteil der über 60-Jährigen auf 7,9%. Das Renteneintrittsalter stieg von 57,58 Jahren im Jahr 1995 auf nunmehr 61,4. Diese Alterung ist ein Ergebnis des Personalabbaus und der damit verbundenen restriktiven Einstellungspraxis (Vesper 2012: 20f.). Während die Alterung im ÖD sehr eindeutig beschrieben werden kann, lässt sich der Umfang des Personalabbaus weniger klar benennen. Gut belegbar ist, dass der Anteil der Teilzeit bei den verbliebenen Beschäftigten erheblich stieg: von 17% (1991) auf knapp 32% (2010) im unmittelbaren ÖD (ebd.: 11). In Vollzeitäquivalenten (VZÄ) ausgedrückt ging das Personal seit dem Jahr 2002 (Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 6, frühere Zahlen nicht verfügbar) auf 3.973.631 VZÄ bzw. 92,58% im gesamten ÖD und auf 3.253.400 VZÄ bzw. 86,37% im unmittelbaren ÖD zurück. Eine Unterbesetzung kann aus den genannten Zahlen nicht definitiv abgeleitet werden, zumal der Personalabbau mit Restrukturierungen, Privatisierungen, Aufgabenänderungen und Technisierungen einherging.

Vesper (2012: 13f.) vergleicht die durchschnittlichen Personalausstattungen der Bundesländer und von OECD-Staaten und errechnet daraus eine Personallücke von circa 100.000 Stellen bzw. 2,2 % im ÖD. Ferner weist er (ebd.: 45f.) auf steigende Ersatzbedarfe in den nächsten Jahren hin. An Stelle von heute 70.000 geht er zukünftig von bis zu 140.000 Personen jährlichen Personalbedarfs für den gesamten ÖD aus. Dabei dürfte der von Kroos und Tepe (2010: 8) besonders für qualifizierte Bereiche festgestellte Lohnnachteil des ÖD gegenüber der Privatwirtschaft die Rekrutierung erschweren.

Belastungserleben der Beschäftigten hoch, Personalmangel nur eine Ursache

Vor dem skizzierten Hintergrund ist der Befund, dass sich die Beschäftigten im ÖD höher belastet fühlen als diejenigen der Privatwirtschaft, ein Warnsignal. Als häufige und belastende Arbeitsanforderungen im ÖD werden in der BIBB/BAuA Beschäftigtenbefragung von 2005/2006 genannt (BMAS/BAuA 2012: 64, 66): Gleichzeitigkeit verschiedener Vorgänge (64,6%), häufige Störungen (49,5%), Anforderungen in Bezug auf neue Arbeiten (42,5%) und Verbesserung von Verfahren (31%). Es zeigen sich leicht überdurchschnittliche Werte bei den mit psychischen Belastungen in Zusammenhang stehenden gesundheitlichen Beschwerden. Während die Anforderungen bei der aktuellen Beschäftigtenbefragung 2011/2012, dem „Stressreport 2012“ (Lohmann-Haislah 2012), über alle Branchen hinweg stabil auf hohem Niveau bleiben, nehmen die subjektiv wahrgenommenen Belastungen und Beschwerden teilweise zu. Im Stressreport der BAuA zeigt sich, dass der Bereich „Öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherungen“ eine vergleichbare Menge überdurchschnittlicher Anforderungsbereiche wie ähnliche private Dienstleistungsbereiche aufweist. Die nicht nur den ÖD umfassende Branche „Gesundheit und Sozialwesen“ ragt hingegen negativ heraus (ebd.: 168ff.). In beiden Beschäftigtenbefragungen gibt jeweils circa die Hälfte der Beschäftigten im ÖD und der Industrie an, von Umstrukturierungsmaßnahmen betroffen zu sein. Im Vergleich zu Betrieben ohne Restrukturierungen steigen, unabhängig vom Sektor, insbesondere die psychischen Belastungen an, oftmals um 10% und mehr (BMAS/BAuA 2012: 72ff.).

Neben Restrukturierungen stellt die unzureichende Personalbemessung einen relevanten Auslöser für die Problemlagen dar. So gaben jeweils 88% der von Schmidt et al. (2011: 29ff.) in NRW zu Leistungsentgelten befragten Arbeitgeber und Personalräte an, dass die Leistungsanforderungen zugenommen haben. Als Ursachen hierfür werden zuvorderst wachsende Aufgabenbereiche, Stellenabbau und Haushaltsengpässe genannt. Nach Befragungen des DGB-Index Gute Arbeit (2011: 14f.) fühlen sich 32% der Beschäftigten im ÖD Zeitdruck in einem (sehr) hohen Maß ausgesetzt. Gefragt nach den Ursachen, werden mit 41,5% die zu knappe Personalbemessung, mit 28,7% zu viele gleichzeitig zu erledigende Aufgaben und mit 22,4% ungeplante Zusatzaufgaben als häufigste Gründe angegeben.

Sehr deutlich tritt der Zusammenhang von Personalmangel und Überlastung bei der Polizei in verschiedenen Studien (Strohmeier 2011; Beerlage et al. 2009) zu Tage. Aber auch hier zeigt sich, dass Belastungen ebenso aus organisatorischen Aspekten und dem Führungsverhalten resultieren. Übereinstimmend wird dringender Reformbedarf bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen angemahnt. Notwendig sind demnach zuvorderst Maßnahmen der Verhältnisprävention, vor allem arbeitszeitliche Entlastungen und eine Aufstockung des Personals. Auf organisatorische, technische und Führungsaspekte verweist eine weitere Studie (Bartsch et al. 2012). Am häufigsten als Belastungsfaktor werden genannt: mangelnde Organisation, negatives Vorgesetztenverhalten, geringe Wertschätzung/Bezahlung, Personalmangel sowie mangelhafte Technik/Arbeitsplatzumgebung. Die Autoren betonen die hohe Bedeutung der Verhältnisprävention in der Polizeiarbeit. Die notwendige Veränderung des Führungsverhaltens und der Organisation liegen jedoch außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des betrieblichen Gesundheitsmanagements (BGM).

Prävention – an Beschäftigteninteressen vorbei?

Nicht nur für die Polizei gilt eine Priorität der Verhältnisprävention, insgesamt werden die Beschäftigten des ÖD älter und bleiben länger im Dienst. Damit werden die gesundheitlichen Folgen, besonders bei Älteren, bei unveränderten Arbeitsbedingungen ansteigen. Schon heute weisen die Älteren in der Bundesverwaltung mehr Krankheitstage auf (25- bis 29-jährige: 11,75 Fehltage, 55- bis 59-jährige 24,63 Fehltage; BMI 2012: 54f.). Auch steigen die krankheitsbedingten Fehltage seit Jahren an. Insgesamt sind die Fehltage im ÖD überdurchschnittlich. Während der Durchschnitt der AOK-Versicherten im Jahr 2011 einen Krankenstand von 4,7% bzw. elf Fehltagen erreichte, lag der Sektor „Öffentliche Verwaltung und Sozialversicherung“ mit 5,5% fast an der Spitze (Wido 2012).

Diese Entwicklung hat zu einer Vielzahl an Initiativen geführt, jedoch muss weiterhin von einer unzureichenden Umsetzung und Wirkung gesundheitsförderlicher Maßnahmen im ÖD ausgegangen werden. In der BIBB/BAuA-Befragung 2005/2006 gaben 39% der Beschäftigten an, dass ihnen Maßnahmen der betrieblichen Gesundheitsförderung angeboten wurden. In der Industrie lag dieser Wert deutlich höher (52,5%). Genutzt haben das Angebot im ÖD ca. zwei Drittel der Beschäftigten (BMAS/BAuA 2012: 64). In der Fläche fehlt es jedoch an Durchsetzung und Institutionalisierung, an ausreichenden (personellen) Ressourcen und an organisationsbezogenen Interventionsmöglichkeiten (Badura/Steinke 2009: 5). Badura und Steinke bestätigen mit ihrer Untersuchung im kommunalen Kontext die grundsätzliche Tendenz, wonach an der Person orientierte verhaltenspräventive Maßnahmen weitaus verbreiteter sind als verhältnispräventive, d.h. an den Arbeitsbedingungen bzw. der Organisation orientierte Maßnahmen. Einen ähnlichen Hinweis geben Radunz und Kretschmer (2011: 395f.). Sie stellen auf Grundlage mehrerer Mitarbeiterbefragungen in Bundes- und Geschäftsbereichsbehörden fest, „dass sich die Bedürfnisse der Beschäftigten weniger auf klassische Maßnahmen zur Gesundheitsförderung richten, sondern vielmehr auf die Arbeitsbedingungen.“

Fallen die vorhandenen Maßnahmen unzureichend aus, sehen viele Beschäftigte nicht nur im Mangel an Personal eine Belastungsursache, sondern auch in der Organisation der Dienststellen und der Arbeitsprozesse. Hinzu kommt das Wie der Reorganisationsprozesse, dass als zusätzliche Belastungsquelle empfunden wird, was u.a. auf Führungs-, Beteiligungs- und Anerkennungsdefizite verweist. Ferner liegt der Fokus zu selten auf Verhältnisprävention. Die Interventionsmöglichkeiten der Gesundheitsmaßnahmen in die Organisation, die Arbeits- und Leistungssituation sind beim BGM zu gering. Genau dies steht aber im Vordergrund für die Beschäftigten. Immer häufiger kommt es zu Befunden, wonach aus Sicht der Beschäftigten betriebliche Gesundheitsmaßnahmen die tatsächlichen Probleme nicht aufgreifen oder gar ob ihres Optimierungsansatzes von Zeit, Bewegung, Ernährung und Stressmanagement selbst zum Stressfaktor werden (jüngst ÖD-unspezifisch: Heiden/Jürgens 2013). Betriebs- und Personalräte werden daher mitunter mit dem Vorwurf unzureichender Interessenvertretung konfrontiert.

Schlussbemerkung: Personal und Organisation in den Blick nehmen

Die neuere Forschungsliteratur hinterlässt mehr offene Fragen als hier angesprochen werden konnten. Sicher aber kann gefolgert werden, dass eine Personalaufstockung allein zur Bewältigung der Probleme nicht ausreichen wird. Die Tatsache, dass mehr Personal benötigt wird, ist unstrittig. Für das Wo und Wieviel gibt es Näherungswerte, bei deutlichen Differenzen hinsichtlich der betroffenen Bereiche und der Höhe. Notwendig wäre es, Instrumente einer hinreichenden Personal- und Leistungsbemessung zu entwickeln und zu implementieren. Aber auch die Organisation muss in den Blick genommen werden. Besonders unter Alterungs- und Rekrutierungsgesichtspunkten sind Arbeitsbedingungen und Organisationsstrukturen, Restrukturierungen und Führungsverhalten sowie die Reichweite des betrieblichen Gesundheitsmanagements zu überdenken. Der Stillstand im Bahnverkehr im Sommer 2013 in Mainz hat diese Notwendigkeit eindrücklich gezeigt.

 

Literatur

Badura, B./Steinke, M. (2009): Betriebliche Gesundheitspolitik in der Kernverwaltung von Kommunen. Eine explorative Fallstudie zur aktuellen Situation. Abschlussbericht. Düsseldorf

Bartsch, N./Maier, F./Pedal, W. (2012): Die Bedeutsamkeit von administrativen Stressfaktoren. Psychosoziale Belastungssituation von Polizeibeamten. In: Prävention und Gesundheitsförderung, Heft 1/2012. S. 62-66

Beerlage, I./Arndt, D./Springer, S. (2009): Organisationsprofile, Gesundheit und Engagement im Einsatzwesen. Forschungsprojekt im Auftrag des Bundesministeriums des Inneren. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Endbericht. Bonn

BMAS/BAuA (2012): Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit. Unfallverhütungsbericht Arbeit. Dortmund/Berlin/Dresden

BMI (2011a): Der öffentliche Dienst des Bundes. Daten zur Personalstruktur 2011. Berlin

BMI (2011b): Demografiebericht. Bericht der Bundesregierung zur demografischen Lage und künftigen Entwicklung des Landes. Berlin

BMI (2012): Gesundheitsförderungsbericht 2011 der unmittelbaren Bundesverwaltung – einschließlich Fehlzeitenstatistik. Berlin

Brandl, S./Stelzl, B. (2013): Arbeitsbedingungen und Belastungen im Öffentlichen Dienst. Ein Überblick zum Forschungsstand und Forschungsbedarf. Arbeitspapier Nr. 290. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung

DGB-Index (2011): Die Arbeitsqualität im öffentlichen Dienst aus Sicht der Beschäftigten. Sonderauswertung öffentlicher Dienst. Berlin

Heiden, M./Jürgens, K. (2013): Kräftemessen. Betriebe und Beschäftigte im Reproduktionskonflikt. Berlin

Kroos, D./Tepe, M. (2010): Lukrativer Staatsdienst? Lohndifferenzen zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft. In: WSI-Mitteilungen, Ausgabe 1/2010, S. 3-10

Lohmann-Haislah, A. (2012): Stressreport Deutschland 2012. Psychische Anforderungen, Ressourcen und Befinden. Hg.: BAuA. Dortmund/Berlin/Dresden

Radunz, V./Kretschmer V. (2011): Betriebliches Gesundheitsmanagement und krankheitsbedingte Fehlzeiten in der Bundesverwaltung. In: Badura, B. et al. (Hg.): Fehlzeiten-Report 2011. Berlin, S. 393-403

Schmidt, W./Müller, A./Trittel, N. (2011): Leistungsentgelt im öffentlichen Dienst: Intentionen, Wirkungen und Akzeptanz. In: Industrielle Beziehungen, Heft 1-2, S. 78-98

Strohmeier, G. (2011): Studie zur Berufszufriedenheit in der Bundespolizei. Zusammenfassung und Bewertung der wesentlichen Ergebnisse. Chemnitz. http://www.gdp.de

Vesper, D. (2012): Finanzpolitische Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Öffentlichen Dienstes in Deutschland. Gutachten im Auftrag des IMK. Berlin/Düsseldorf

WIdO (2012): Fehlzeiten-Report 2012. Zu viel berufliche Flexibilität schadet der Psyche. Pressemitteilung vom 16. August 2012. Berlin. www.wido.de


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Prof. Dr. Sebastian Brandl
Professor für Soziologie und Sozialpolitik an der Hochschule der Bundesagentur für Arbeit (HdBA) in Schwerin
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Bernhard Stelzl
Diplompolitologe und Sozialarbeiter
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