Deutscher Gewerkschaftsbund

07.03.2014

Kurskorrekturen in der Arbeitsförderung – Qualifizierungsoffensive einleiten

Die aktuellen arbeitsmarktpolitischen Diskussionen sind zunehmend auf Fragen der Regulierung atypischer Beschäftigung und der Einführung von Mindestlöhnen begrenzt. So wichtig und zentral diese Aspekte auch sind, werden sie allein den arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen nicht gerecht. Denn hinter dem vermeintlichen ‚deutschen Beschäftigungswunder‘ stehen immer noch 6,7 Millionen Menschen, die Arbeit suchen oder ihre Arbeitszeit ausweiten wollen (Statistisches Bundesamt 2013). Insbesondere haben die mehr als vier Millionen ‚Hartz-IV‘-Leistungsberechtigten, von denen die Hälfte seit mehr als vier Jahren im Leistungsbezug feststeckt (BA 2013), schlechte Perspektiven auf gesellschaftliche Teilhabe durch Erwerbsarbeit. Bessere Perspektiven zu eröffnen hieße in diesem Fall, deutliche Kurskorrekturen in der Arbeitsförderung vorzunehmen und eine Qualifizierungsoffensive einzuleiten.

Prämissen der Aktivierungsreformen

In Deutschland wurde seit 1998 mit den arbeitsmarktpolitischen Reformen der Aktivierungspfad eingeschlagen. Durch niedrigere Lohnersatzleistungen sollte der ökonomische Anreiz zur Aufnahme einer Beschäftigung erhöht werden, dabei wurden die Grenzen zumutbarer Beschäftigung strenger gefasst sowie die Sanktionsmöglichkeiten ausgeweitet. Flankiert wurde diese Strategie durch eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, indem Minijobs, Leiharbeit und Befristungen erleichtert wurden(Betzelt/Bothfeld 2011). Die Qualität der Wiederbeschäftigung (z.B. auf einen dem Vorigen ähnelnden Arbeitsplatz) nach Phasen der Arbeitslosigkeit wird als nachrangig angesehen, dadurch bildet die konsequente Vermittlung auf „jeglichen“ Arbeitsplatz einen Vorrang gegenüber individueller Förderung mit Leistungsbezug. Zugespitzt heißt die Devise: „jede Arbeit sei besser als Keine“. Damit spielt der Qualifikationsschutz bei der Vermittlung nur noch eine untergeordnete Rolle. Das hat Auswirkungen auf die Ausgestaltung und Anwendung der arbeitsmarktpolitischen Förderinstrumente. Während die Mehrzahl der mit den ‚Hartz‘-Reformen verbundenen Instrumente (z.B. die Ich-AG) schon wieder Geschichte sind, sind die vorgenommenen Veränderungen bei dem Kerninstrument der Weiterbildungsförderung bis heute virulent.

Qualifizierungsförderung in der Aktivierung

Die veränderten Prämissen der Arbeitsförderung führten zunächst zu einem Einbruch der Teilnehmerzahlen an Weiterbildungsmaßnahmen. Hiervon waren insbesondere die längerfristigen Umschulungsmaßnahmen betroffen, obgleich neuere Wirkungsstudien posititve Beschäftigungseffekte aufzeigen (Deeke u.a. 2011). Die wichtigste institutionelle Veränderung war die Einführung des Bildungsgutscheins. Infolgedessen weist die Arbeitsverwaltung nicht mehr einzelne Bildungsmaßnahmen zu, sondern teilt einen Gutschein aus, auf dem das Bildungsziel, die Maßnahmedauer und die regionale Begrenzung festgehalten werden. Bildungsgutscheine werden nur für Maßnahmen anerkannt, wenn diese von Bildungsträgern angeboten werden, die von sogenannten Zertifizierungsagenturen zugelassen wurden. Zudem orientieren sich die Maßnahmekosten an bundeseinheitlichen Durchschnittskostensätzen. Mit der Einführung des Gutscheinmodells sind Selektionseffekte sowohl bei der Vergabe als auch bei der Einlösung einhergegangen. Betroffen von dieser doppelten Selektion sind insbesondere sozial benachteiligte Arbeitslose mit geringen Arbeitsmarktchancen (Kruppe 2009). So wurde die berufliche Weiterbildung als einstiges „Herzstück“ (Oschmiansky/Ebach 2012) der deutschen Arbeitsförderung mit dem Ziel der Statussicherung und Aufstiegsmobilität vor dem Hintergrund der Aktivierungsreformen und des verstärkten Vermittlungsvorrangs auf die Funktion der „kurzfristigen Vermittlungshilfe“ (Bosch 2012) reduziert.

Qualifizierungsförderung im Spiegel der Akteure

Was bislang nicht vorliegt, sind Studien zur Umsetzung der Qualifizierungsförderungen. Die Arbeitnehmerkammer Bremen hat daher eine Regionalstudie durchgeführt, in dessen Mittelpunkt die Auswertung qualitiativer Interviews mit Maßnahmeteilnehmenden, Jobcenter-Beschäftigten und Beschäftigten von Weiterbildungsträgern steht (Arbeitnehmerkammer 2013). Im Folgenden wird die Perspektive der Jobcenter-Beschäftigten auf die institutionellen Rahmenbedingungen beleuchtet.

Die Erwartungshaltung von Arbeitsuchenden an eine individuelle und qualitative Beratung ist aus Sicht der Jobcenter-Beschäftigten berechtigt, aber unter den realen Rahmenbedingungen nur schwer realisierbar. Zwar hat sich die Betreuungsrelation verbessert, weicht in der Praxis aber immer noch erheblich von den gesetzlich definierten Vorgaben ab. Des Weiteren ist aus Sicht der Jobcenter-Beschäftigten das Ziel der Vermittlungen in Arbeit oft schwer zu vereinbaren mit den Bedürfnissen arbeitsmarktbenachteiligter Gruppen. Dieses Spannungsverhältnis hat im Zuge der seit 2010 nahezu halbierten Fördermittel weiter zugenommen. Der Vermittlungsvorrang führt auch zu Kontroversen zwischen Arbeitsuchenden und Vermittlern. Während die Arbeitsuchenden an einer existenzsichernden und qualifizierten Tätigkeit interessiert sind, die nur mit einer zeit- und kostenaufwändigen Weiterbildung erreicht werden kann, wird auf Seiten der Jobcenter oftmals die schnelle Vermittlung priorisiert. Teilweise werden von Jobcenter- und Bildungsträgerseite die Folgen der Vermarktlichung der Weiterbildung kritisch eingeschätzt. Während von Seiten der Jobcenter der Verlust der Kostenkontrolle und steigende Maßnahmekosten genannt werden, führen die Weiterbildungsträger insbesondere die Konsequenzen schwankender und schwer zu kalkulierender Nachfrage ins Feld. Diese Entwicklungen spitzen sich immer dann zu, wenn bei der Ausgabe von Bildungsgutscheinen von den beschlossenen Planungen abgewichen wird (Hermeling 2013). Für die Entwicklung einer mittelfristigen regionalen Förderstrategie wird der auf 12 Monate begrenzte Handlungsrahmen als hinderlich angesehen. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil keine Mittelübertragungen von einem Jahr ins nächste Jahr möglich sind und zunehmend mehr Arbeitsfördermittel zur Deckung der Verwaltungs- und Personalkosten umgewidmet werden.

Schlussfolgerungen

Im Bereich der Arbeitsförderung bedarf es einer Rückbesinnung auf das alte Herzstück der Qualifizierungsförderung für eine nachhaltige Arbeitsmarktteilhabe. Der Schlüssel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und für sozialen Aufstieg ist in einer grundständigen Qualifizierungsförderung zu sehen. Dabei gilt es vor allem, für den hohen Anteil von Personen ohne Berufsabschluss im SGB II adressatenorientierte abschlussbezogene Maßnahmen zu entwickeln und zu finanzieren.

Dafür braucht es eine Neuformulierung der Arbeitsmarktpolitik, die nicht länger dem kurzfristigen Ziel der Arbeitsmarktintegration verfällt, „bei gleichzeitiger Geringschätzung der beruflichen und persönlichen Talente sowie Präferenzen“ (Schröder 2013). Vielmehr muss nachhaltige gesellschaftliche Teilhabe durch gute Arbeit Vorrang bekommen. Um diesem Ziel näher zu kommen, sind vier Bausteine vorstellbar:

  1. Wer flächendeckend nachhaltige Teilhabechancen auf gute Arbeit auch für bislang benachteiligte Gruppen eröffnen will, muss die Förderanstrengungen erhöhen. Dies gilt insbesondere, wenn verstärkt in abschlussbezogene und damit längerfristige Qualifizierungsmaßnahmen investiert werden soll. Die hierfür im Koalitionsvertrag vorgesehenen zusätzlichen Mittel von 350 Millionen Euro im Jahr sind dafür ein erster Schritt, wiegen die vorgenommenen Kürzungen seit 2010 aber nicht auf.

  2. Eine gehobene Rolle kommt im gesamten Prozess den Arbeitsvermittlern zu. Arbeitsuchende sind auf sie und ihre Kompetenzen angewiesen. Dafür ist eine Verbesserung der Betreuungsrelationen ebenso zwingend wie eine weitere Reduzierung der Befristungsquoten und Investitionen in Personalentwicklung. Um dies zu gewährleisten, benötigen die Jobcenter endlich auskömmliche Verwaltungsbudgets.

  3. Teilnehmerinnen und Teilnehmer einer Qualifizierung müssen Aufwandsentschädigungen und Bildungsprämien erhalten. Die Teilnahme an einer Weiterbildung ist mit einem Mehraufwand verbunden, der zu Lasten des ohnehin zu geringen Hartz-IV-Regelsatzes geht. Neben einer solchen Mehraufwandsentschädigung sollten mit Prämien bei erfolgreich bestandener Zwischen- und Abschlussprüfung zusätzliche Anreize gesetzt werden.

  4. Eine auf qualitative Ziele ausgerichtete Arbeitsmarktpolitik bedarf auch einer Neuausrichtung ihres Steuerungssystems, da die Bewilligung von Arbeitsförderung bislang in hohem Umfang von betriebswirtschaftlich dominierten Kostenkalkülen bestimmt wird. Kriterien wie nachhaltige Vermittlung und die Förderung von Berufsabschlüssen müssen entsprechend berücksichtigt werden.

Die Veränderung solcher Stellschrauben würde dazu beitragen, die Perspektive auf abschlussbezogene Qualifizierung in der Arbeitsförderung wieder zu stärken. Auch die Koalitionsfraktionen haben sich die Förderung von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen auf die Fahne geschrieben, sind dabei aber vage geblieben (Jakob/Kolf 2013). Hier gilt es jetzt, den Koalitionsvertrag im Interesse der Arbeitsuchenden mit Leben zu füllen.

 

Literatur

Arbeitnehmerkammer Bremen (Hrsg.) (2013): Qualifizieren statt aktivieren! Förderung beruflicher Weiterbildung für Arbeitsuchende in Bremen. Schriftenreihe 1/2013 der Arbeitnehmerkammer Bremen.

BA (2013): Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II. Verweildauern im SGB II

Betzelt, S./ Bothfeld, S. (2011): Activation and Labour Market Reforms in Europe: Challenges to Social Citizenship - Introduction. In: Betzelt, S./Bothfeld, S. (Hrsg.): Activation and Labour Market Reforms in Europe. Challenges to Social Citizenship. Basingstoke, S. 3-14

Bosch, G. (2012): Berufliche Weiterbildung in Deutschland 1969 bis 2009: Entwicklung und Reformoptionen. In: Bothfeld, S./Sesselmeier, W./Bogedan, C. (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage. Wiesbaden, S. 106-125.

Deeke, A./Dietrich, H./Kruppe, T./Lott, M./Rauch, A./Stephan, G./Wolff, J. (2011): Geförderte Qualifizierungsmaßnahmen in Deutschland: Aktuelle Evaluationsergebnisse im Überblick. In: Sozialer Fortschritt 60 (9), S. 196-203.

Hermeling, S. (2013): Qualifizieren statt Aktivieren! Bericht zur Lage der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Lande Bremen. Arbeitnehmerkammer Bremen, S. 46-51.

Jakob, J./Kolf, I. (2013): Arbeitsmarktpolitik im Koalitionsvertrag: Richtige Richtung – aber nur zögerliche Schritte. In: Soziale Sicherheit 62 (12), S. 405-409.

Kruppe, T. (2009): Bildungsgutscheine in der aktiven Arbeitsmarktpolitik. In: Sozialer Fortschritt 58 (1), S. 9-19.

Oschmiansky, F./Ebach, M. (2009): Vom AFG 1969 zur Instrumentenreform 2009: Der Wandel des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums. In: Bothfeld, S./Sesselmeier, W./Bogedan, C. (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Markt-wirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 79-93.

Schröder, W. (2013): Was ist zu tun? Zielperspektiven einer inklusiven Arbeits-, vorsorgenden Sozial- und progressiven Steuerpolitik. In: Gegenblende Nr. 23

Statistisches Bundesamt (2013): Ungenutztes Arbeitskräftepotenzial: 6,7 Millionen Menschen wollen (mehr) Arbeit. Pressemitteilung 297/13 vom 5. September 2013


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Kurzprofil

Peer Rosenthal
Geboren 1979
Referent der Geschäftsführung bei der Arbeitnehmerkammer Bremen
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