Deutscher Gewerkschaftsbund

14.10.2014

Das Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und China

Die Rolle der Gewerkschaften

Nach 4 Jahren Verhandlungen hat die Schweiz als zweites Land in Europa ein Freihandelsabkommen mit China abgeschlossen. Es ist am 1. Juli 2014 in Kraft getreten1 und deshalb von besonderer Bedeutung, weil es für China der Testlauf für weitere Abkommen mit europäischen Ländern ist. Gerade wegen dieses Präzedenzfalls war der ganze Aushandlungsprozess von politischen Kontroversen begleitet.

Schon zu Anfang ist es NGOs und den Gewerkschaften gelungen, die schweizerische Verhandlungsdelegation zu verpflichten, ein „Nachhaltigkeitskapitel“ mit Bestimmungen zu Menschen- und Arbeitsrechten als auch ökologischen Standards einzufügen. Lange war es für die Schweiz ein Tabu, Handel und Verpflichtungen mit solchen Standards in Abkommen zu verbinden. Erst im Jahr 2010 begann ein Umdenken in Folge internationaler Trends2.

Nachhaltigkeitsbestimmungen im Freihandelsabkommen: ein umstrittenes Ergebnis

Der Arbeitgeberverband Swiss Business und das politisch rechte Lager wollten unbedingt den privilegierten Zugang zum riesigen chinesischen Markt, auch um Konkurrenten aus den EU-Ländern auszustechen. Dass es sich in China um einen Einparteienstaat handelt, der Menschen- und Arbeitsrechte mit Füßen tritt, spielte für sie eine untergeordnete Rolle. Der Widerstand der Zivilgesellschaft gegen die Ausklammerung des substantiellen Nachhaltigkeitskapitels führte zu Unterschriftensammlungen und Aktionen, die nicht wirkungslos waren, jedoch zu einem umstrittenen Resultat führten, welches einen Keil zwischen NGOs und Gewerkschaften schlug. In der Bewertung des Verhandlungsresultats ging es letztendlich um die Einschätzung, ob das Glas halb voll oder halb leer war. Maßgebend für das „Nein“ der NGOs waren die fehlenden klaren Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschen- und Minderheitsrechte sowie aller 8 ILO-Grundnormen. Die Gewerkschaften waren auch sehr enttäuscht, dass der Verweis auf die universelle Erklärung über die Menschenrechte nicht explizit im Abkommen aufgenommen wurde. Immerhin verweist die Präambel auf das im Jahr 2007 zwischen der Schweiz und China abgeschlossene Verständigungsprotokoll zum sogenannten „Menschenrechtsdialog“. Zudem bestätigen die beiden Seiten ihre Verpflichtungen, die UNO-Charta einzuhalten, welche die Grundlage für die verschiedenen in der Folge ausgearbeiteten UN-Menschenrechtsinstrumente ist. Beide Länder verpflichten sich auch die ILO-Grundnormen zu respektieren, die sie ratifiziert haben. Das Hauptproblem liegt dabei darin, dass China – im Gegensatz zur Schweiz – nur 4 der 8 ILO-Grundnormen ratifiziert hat. Die Normen zur Koalitionsfreiheit und zum Verbot der Zwangsarbeit wurden nicht ratifiziert. Immerhin gibt es im Abkommen einen Verweis auf die Verpflichtungen der beiden Parteien, die sich aus ihrer ILO-Mitgliedschaft und aus den bedeutenden ILO-Erklärungen zu den Arbeitsrechten und über die soziale Gerechtigkeit ergeben. Beide Erklärungen legen großes Gewicht auf die Einhaltung aller 8 Grundnormen.

Auszüge aus dem „Abkommen über die Zusammenarbeit in Arbeits- und Beschäftigungsfragen CH-China“

 

Artikel 2

 

1. Die Vertragsparteien bekräftigen die Pflichten Chinas und der Schweiz als Mitglieder der IAO, einschliesslich ihrer Verpflichtungen gemäss der Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemassnahmen.

 

3. Die Vertragsparteien erinnern an die sich aus der Mitgliedschaft Chinas und der Schweiz in der IAO ergebenden Pflichten, die von ihnen ratifizierten IAO-Übereinkommen wirksam umzusetzen.

 

4. Die Vertragsparteien bekräftigen die Erklärung der IAO über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung,

 

Artikel 3

 

1. Die Vertragsparteien bekräftigen die Bedeutung der Zusammenarbeit für eine weitere Verbesserung ihrer jeweiligen Arbeitsstandards und -praktiken im Einklang mit ihren innerstaatlichen arbeitspolitischen Zielen und gemäss den in den anwendbaren IAO-Übereinkommen festgelegten Verpflichtungen.

 

2. Zur Verwirklichung dieses Ziels vereinbaren die Vertragsparteien, dass die Zusammenarbeit in Arbeits- und Beschäftigungsfragen, einschliesslich der administrativen und technischen Zusammenarbeit und des Aufbaus von Kapazitäten, im Rahmen des bilateralen Verständigungsprotokolls vom 15. Juni 2011 zwischen dem Ministerium für Humanressourcen und soziale Sicherheit der Volksrepublik China und dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Zusammenarbeit in Arbeits- und Beschäftigungsfragen stattfinden soll.

Das zähneknirschende und nicht unumstrittene „kritische JA“ der Gewerkschaften zu diesem Abkommen erklärt sich aus der Überzeugung

  • einerseits, dass eine Politik der wirtschaftlichen Öffnung besser ist als eine Politik der Abschottung gegenüber China; um dieses Land dazu zu bringen, mit der Zeit einen Kurswechsel in Menschen- und Arbeitrechtsfragen vorzunehmen

  • andererseits, dass die ausgehandelten Nachhaltigkeitsbestimmungen (China hat in keinem anderen Freihandelsabkommen – auch nicht mit Neuseeland – soviel konzediert) einen besseren Hebel liefern, um beide Länder unter Druck zu setzen, damit Menschen- und Arbeitsrechtsverletzungen bekämpft werden, als ohne Abkommen.

Die Arbeitsplatzargumente haben bei der Positionierung der Gewerkschaften eine untergeordnete Rolle gespielt; auch weil die zwei Volkswirtschaften sehr komplementär sind und wenig vom Wettbewerb zu befürchten haben.

Als Überwachungsmechanismus ist im Abkommen ein 3-stufiges Modell genannt, das auch für die Einhaltung der Nachhaltigkeitsbestimmungen zum Zuge kommen soll. Es werden von beiden Seiten „Kontaktstellen“ geschaffen, an die Fragen und Klagen gerichtet werden können. Auf dieser ersten – technischen – Stufe versuchen die Verantwortlichen dieser Kontaktstellen eine Klärung herbeizuführen. Bei andauerndem Dissens wird sich – in einer zweiten technischen Stufe - der „Gemischte Ausschuss“ treffen, der aus Diplomaten und Experten besteht. Auf einer dritten politischen Ebene wirken die Ministertreffen, die normalerweise alle zwei Jahre stattfinden.

Ein solcher Überwachungsmechanismus ist relativ schwach, weil echte Sanktionsmöglichkeiten fehlen. Das gilt jedoch für alle Freihandelsabkommen, welche die Schweiz allein oder im Rahmen der EFTA (European Free Trade Association), bisher ausgehandelt hat; und das gilt auch für die Freihandelsabkommen der meisten anderen Länder. NGOs und Gewerkschaften hatten anlässlich dieses politischen Prozesses Folgendes gefordert:

  • die Schaffung eines Begleit- und Überwachungsorgans mit Vertretern der Sozialpartner, der NGO und der Umweltorganisationen für alle Freihandelsabkommen mit einem Nachhaltigkeitskapitel,

  • die Schaffung eines verwaltungsinternen Aufsichtsmechanismus für Nachhaltigkeitsbestimmungen aller Freihandelsabkommen und Investitionsschutzabkommen, in welchem alle involvierten Regierungsstellen vertreten sein sollen. Dieser Mechanismus sollte Beobachtungen und Meldungen aus den jeweiligen Partnerländern sowie aus der Zivilgesellschaft sammeln, vertiefen, beurteilen und dann zu zielgerichteten Handlungen führen.

Der gemeinsame Druck der NGOs und der Gewerkschaften hat diesbezüglich immerhin dazu geführt, dass

  • Sozialpartner und NGO regelmässig zur effektiven Umsetzung der Nachhaltigkeitsbestimmungen im Rahmen von bestehenden Bundeskommissionen konsultiert werden,

  • die Regierung sich verpflichtet hat, dem Parlament darüber jährlich Bericht zu erstatten.

Im Rahmen einer laufenden Diskussion in der EFTA zur Rolle der Zivilgesellschaft bei der Überwachung der Abkommen („The role of civil society in the monitoring of FTAs’“) versuchen die Gewerkschaften generell, die Regierungen der 4 beteiligten Länder (Norwegen, Island, Lichtenstein, Schweiz) für eine weitergehende Lösung zu gewinnen.

Gewerkschaftliche China-Kampagne für Arbeitsrechte

Ob dieses Abkommen wirklich ein Hebel im Kampf für Menschen- und Arbeitrechte in China werden kann, wird sich in Zukunft zeigen. Viel hängt vom Engagement der Zivilgesellschaft ab. Diesbezüglich hat die Gewerkschaft Unia zusammen mit der ihr nahestehenden Entwicklungsorganisation Solidar Suisse einen interessanten Ansatz für Aktionen und Kampagnen gewählt, mit dem doppelten Ziel, sowohl einen Beitrag zur Durchsetzung der Arbeitsrechte in China zu liefern, als auch den Solidaritätsgedanken in den eigenen Reihen und in der Öffentlichkeit zu fördern. Es geht zuerst um die Unterstützung von Basisgruppen in China, die sich das Ziel gesetzt haben, ArbeitnehmerInnen in ihrem Kampf für die Durchsetzung ihrer Rechte zu unterstützen. Denn das chinesische Arbeitsgesetz bietet hierfür durchaus Möglichkeiten, aber die Durchsetzung ist das eigentliche Problem. Im Rahmen dieses Programmes werden sog. Grass-Root Organisationen unterstützt. Sie beraten und begleiten ArbeitnehmerInnen, die Probleme mit Überstunden, Sozialversicherungen und ihrer Gesundheit am Arbeitsplatz haben.

Zweitens geht es in beiden Ländern um Kontakte zwischen Arbeitnehmervertretungen der in China tätigen Schweizer Unternehmen (Filialen, Joint Ventures). Ziel ist die Einhaltung der Arbeitsrechte durch die Förderung von Tarifverträgen. Mit der kürzlich neu geschaffenen gesetzlichen Grundlage zur Tarifpolitik sind die Rahmenbedingungen in China ein bisschen besser geworden. In einigen Provinzen können durchaus Tarifverträge abgeschlossen werden. Eine zentrale Frage zielt zweifellos auf die Beziehungen zu den offiziellen Gewerkschaften der Konföderation ACFTU. Denn sie sind die einzig anerkannten Organisationen, welche die Interessen der Arbeitnehmer vertreten dürfen. Kann man als Demokrat und Verfechter der Menschenrechte mit solchen Organisationen zusammenarbeiten, die keine demokratische Legitimation besitzen, oft gegen die Interessen der Arbeitnehmer Stellung beziehen und die Teil des chinesischen Partei- und Regierungsapparates sind? Eigentlich ist die Antwort „Nein“. Aber in der Praxis, wenn man auf Betriebsebene eine rechtliche Legitimation erlangen will, muss man sich je nachdem mit den VertreterInnen und den Strukturen des ACFTU vor Ort auseinandersetzen; ohne unabhängige Arbeitnehmervertretungen aus sozialen Bewegungen fallen zu lassen.

Drittens geht es um die Sensibilisierungsarbeit in der Schweiz. Unter dem Motto „Mein Kollege Li“ wollen die Unia und Solidar Suisse mit regionalen Veranstaltungen, einem Film und Flyern die Gewerkschaftsmitglieder über die Realitäten der Arbeitskämpfe in China heute und über Solidaritätsaktionen informieren, um für Interesse und Beteiligung zu werben. Die Denunziation von Missständen soll auch den Druck auf die Behörden in der Schweiz erhöhen, damit Veränderungen in China in Gang gesetzt werden. Die Nachhaltigkeitsbestimmungen des Freihandelsabkommens sollen dazu als Hebel benutzt werden. Gerade aufgrund der Ängste in den eigenen Reihen ist es wichtig, die Botschaft zu vermitteln, dass nicht die chinesischen ArbeiterInnen schuld an Lohndumping-Praktiken sind, sondern die Firmen und Behörden. Es ist auch nicht hilfreich, wenn man China pauschal aburteilt. Die Kampagne soll ein Teil breiter Bestrebungen gegen den Trend zum „nationalen Rückzug“ sein, der sich in der Schweiz wie in manchen Ländern Europa immer mehr bemerkbar macht, mit äußerst besorgniserregenden Folgen.


[1]Die folgenden drei Abkommen sind Teil des FHA CH-China ( http://www.seco.admin.ch/themen/00513/02655/02731/04118/index.html ):

  • Free Trade Agreement between the Swiss Confederation and the People’s Republic of China (2014)

  • Agreement on Labour and Employment Cooperation between the Federal Department of Economic Affairs, Education and Research of the Swiss Confederation and the Ministry of Human Ressources and social Security of the People’s Republic of China (2014)

  • Memorandum of Understanding  regarding Cooperation on Labour and Employment Issues (2011)

Im Rahmen dieses Memorandum lag der Fokus der Zusammenarbeit zwischen den beiden Arbeitsministerien in den letzten Jahren im Erfahrungsaustausch zum Thema „Arbeitsinspektorate“. Neu – auch auf unsere Anregung – soll das Thema „Gestaltung der Sozialpartnerschaft“ in Zentrum stehen.

[2] ILO. „Social Dimensions of Free Trade Agreements”, International Institute for Labour Studies, 2013


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Kurzprofil

Zoltan Doka
Stellvertretender Geschäftsleiter und Stabschef / Desk China Program bei Solidar Suisse – Schweizer Arbeiterhilfswerk
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Vasco Pedrina
Geboren am 28. Juni 1950
Vize-Präsident der internationalen Gewerkschaftsorganisation BHI (Bau + Holzarbeiter Internationale)
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