Deutscher Gewerkschaftsbund

02.10.2014

Postdemokratie und die Erosion wirtschaftlicher Bürgerrechte

Colin Crouch geht in seiner Diagnose der „Postdemokratie“ davon aus, dass die Verfahren der Demokratie zwar formal intakt bleiben, aber informell ausgehöhlt werden. Die politischen Entscheidungen werden von der Legitimation der Bürger entkoppelt und stattdessen durch Experten, ökonomische Eliten und ihre Interessen dominiert (Crouch 2008).

Bisherige Untersuchungen von Crouchs Diagnose beschränkten sich primär auf das politische Feld. Aber auch in den Industriellen Beziehungen und der betrieblichen Mitbestimmung lassen sich Formen der Postdemokratisierung ausmachen. Das heißt nicht, dass die betriebliche Mitbestimmung ihre Funktion als Interessenvertretung der Beschäftigten zur Gänze verliert. Aber sie erodiert endogen – getrieben von der neuen Unternehmenssteuerung im Finanzmarktkapitalismus und dem Wandel der industriellen Staatsbürgerrechte.

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Erosionen in den Industriellen Beziehungen

Schon länger kriselt die Stabilität des Gesamtsystems der Industriellen Beziehungen, ablesbar etwa an der sinkenden Flächentarifbindung oder an seinem Kernelement: der Mitbestimmung. 2011 wurden nur noch 44 Prozent der Beschäftigten in den Privatunternehmen West- und 36 Prozent Ostdeutschlands von einem Betriebsrat vertreten (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 1

Abbildung 1

Die Zonen ohne gesetzlich abgesicherte Mitbestimmung wachsen vor allem in den neuen Industrien, aber auch in traditionellen Bereichen und im Dienstleistungssektor kontinuierlich,  mit anderen Worten: Die Reichweite der institutionalisierten demokratischen Mitbestimmung schwindet.

Der vorliegende Beitrag untersucht, wie sich der demokratische Gehalt der Mitbestimmung in den Zonen der institutionalisierten Mitbestimmung – dort also, wo Betriebsratsgremien vorhanden sind – verändert hat. Wir zeigen, dass sich bezüglich der Mitbestimmung trotz formaler Stabilität der Institutionen – und hier besteht die Analogie zum Postdemokratietheorem – eine Erosion sowie eine Fragmentierung der demokratischen Mitbestimmungsstrukturen feststellen lassen.

Industrielle Bürgerrechte und Mitbestimmung

Staatsbürgerrechte sind ein Produkt der Moderne und des modernen Nationalstaats. Der englische Soziologe T. H. Marshall diagnostizierte in seinem klassischen Beitrag „Staatsbürgerrechte und soziale Klassen“ schon kurz nach dem Zweiten Weltkrieg die Herausbildung von sogenannten sozialen Staatsbürgerrechten. Diese garantieren jedem Bürger, jedem Mitglied der Gesellschaft „ein Mindestmaß an wirtschaftlicher Wohlfahrt und Sicherheit“ (Marshall 1992, S. 74). Soziale Bürgerechte im Wohlfahrtsstaat waren für Marshall das gesellschaftliche Element, welches das Spannungsverhältnis zwischen der politischen Gleichheit der Bürger im demokratischen Staat und der sozialen Ungleichheit der Marktvergesellschaftung integrativ zusammenführen konnte.

„Unter der Hand“ (Müller-Jentsch 2008, S. 18) führte Marshall noch den Begriff der industriellen/wirtschaftlichen Bürgerrechte ein. Diese greifen am gleichen Punkt wie die sozialen Bürgerrechte: am Spannungsverhältnis zwischen der demokratischen Gleichheit der Bürger und ihrer ökonomischen Ungleichheit. Wirtschaftliche Bürgerrechte bieten Schutz vor illegitimen hierarchischen und politischen Unterordnungen. Unter industriellen Bürgerrechten werden die individuellen, aber vor allem die Kollektivrechte von Arbeitnehmern in der ökonomischen Sphäre zusammengefasst. Wie die anderen Bürgerrechte können sie sowohl ein legaler Status, eine gesetzliche Regelung aber auch ein Set von Konventionen und Praktiken sein, die selbst normativ geteilte Inhalte haben. Sie reichen von den klassischen Arbeitnehmerrechten wie der Koalitionsfreiheit über die Möglichkeit zur Partizipation bis hin zum Grad der Dekommodifizierung der Ware Arbeitskraft, z. B. durch die gesetzliche Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifnormen. Auch das über den Arbeitsvertrag geregelte Beschäftigungsverhältnis unterliegt in diesem Sinne den industriellen Bürgerrechten: hierunter fallen das Recht auf Sicherheit am Arbeitsplatz durch Gesundheitsschutz, der Kündigungsschutz, das Recht auf Urlaub und Erholung, ein soziales Minimum im Krankheitsfall und natürlich das Recht auf eine autonome Repräsentation der Arbeitnehmerinteressen.

Industrielle Bürgerrechte sind folglich von ihrer Natur aus „hybrider“ als die anderen Formen der Staatsbürgerrechte. Sie gründen sich weniger auf einen Bürgerstatus des Individuums, sondern sind Kollektivrechte der Arbeiterschaft, die aus dem Konflikt der Gewerkschaften mit Arbeitgebern, ihren Verbänden und Staat erlangt wurden. In Deutschland werden die industriellen Bürgerrechte etwa durch direkte Mitbestimmungsrechte der Beschäftigten, die Tarifautonomie, die Etablierung der Institution der Betriebsräte sowie die Unternehmensmitbestimmung verkörpert. Die Betriebsräte sind ein Bindeglied zu überbetrieblichen demokratischen Institutionen (wie dem Tarifvertragswesen und den Aufsichtsräten), zielen aber auch in ihrer Praxis stets auf „die Anerkennung des Betriebsrats als autonomes und gleichwertiges Vertretungsorgan“, die „zugleich ein Kampf um die Anerkennung des vollwertigen betrieblichen Bürgerstatus der Belegschaft ist“ (Kotthoff 1994, S. 179). Der Betriebsrat repräsentiert als demokratisch legitimierte Institution alle Beschäftigten, er wird von ihnen „gebildet, gewählt und kontrolliert“ (Müller-Jentsch 2008, S. 181-182). Durch die Teilnahme an Entscheidungsprozessen in einzelnen Themengebieten, die ohne seine Teilhabe einseitig dominiert würden, schränkt der mitbestimmende Betriebsrat die Macht des Unternehmers ein.

Postdemokratisierung und die Erosion wirtschaftlicher Bürgerrechte im Betrieb

Bereits gegen Ende des 20. Jahrhunderts haben Reformen eingesetzt, die in den entwickelten Wohlfahrtsstaaten die Marktprinzipien gegenüber den Bürgerrechten wieder aufwerteten. Mit dem Jahrtausendwechsel dominieren mittlerweile Diagnosen von einer allgemeinen Erosion der (sozialen) Staatsbürgerschaft (Joppke 2007, 2010). Die gewandelten Unternehmensstrategien im Finanzmarktkapitalismus stellen die eigentlichen Treiber des Wandels der industriellen Staatsbürgerrechte dar. Die Tendenz zur Erosion der Mitbestimmung vollzieht sich vor dem Hintergrund der „Krise des demokratischen Kapitalismus“ (Streeck 2013), in der die Finanzmärkte eine dominante Rolle eingenommen haben.

Der Betrieb als räumlich und arbeitspolitisch kohärente Einheit verlor dabei seine Leitbildfunktion. Seine Grenzen sind nicht mehr durch die Fabrikmauern definiert, sondern er wandelt sich zu einer fragmentierten Fabrik mit differenzierten Systemen der Wertschöpfung (Durand 2007), die aus einer Vielzahl halbautonomer Profit-Center, eigenständiger Betriebsstätten mit unterschiedlichen Tarif- und Mitbestimmungsbedingungen und vor allem heterogener und in zunehmendem Maße prekärer Beschäftigungsverhältnisse besteht. Dies erlaubt es dem Management, eine Vielzahl von Risiken auf Vertragspartner und Beschäftige zu externalisieren und mitbestimmungspolitische Hemmnisse zu umgehen (am Beispiel Leiharbeit vgl. Holst et al. 2009).

Zudem folgen kapitalmarktorientierte Unternehmen mittlerweile einer Personalpolitik der „unteren Linie“: Das Stammpersonal wird nicht mehr am zyklischen Durchschnitt (Personalpolitik der „mittleren Linie“) ausgerichtet, sondern orientiert sich am Personalbedarf der Kapazitätsuntergrenze des Unternehmens. Die Stammkräfte besetzten in dieser Personalpolitik alle qualifikatorischen Schlüsselpositionen, während man bereits für den Normalbetrieb Fremdpersonal – vor allem Leiharbeiter – beschäftigen muss. Die Leiharbeit erfährt somit einen Funktionswandel: Sie wird nicht mehr zum kurzfristigen Ausgleich von Personal- und Auftragsschwankungen genutzt, sondern als permanentes Element der Personalplanung „strategisch eingesetzt“ (Holst et al. 2009).

Indem sich die Einheit der früheren Belegschaft schrittweise zu einem Flickenteppich unterschiedlicher Beschäftigungsverhältnisse in einer Wertschöpfungskette oder der auf einem Betriebsgelände Erwerbstätigen wandelt, modifiziert sich auch der demos der betrieblichen Mitbestimmung. Während Leiharbeiter, wie später diskutiert wird, noch über gewisse Mitbestimmungs- und Vertretungsrechte verfügen, ist der Werkvertrag ein Kaufvertrag nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) und unterliegt nicht der Betriebsverfassung (bzw. nur der des Werkvertragsunternehmens). Sozial- und Unfallversicherung, Kündigungs- und Mutterschutz, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und nicht zuletzt die Mitbestimmungsrechte werden durch Werkverträge ganz oder teilweise umgangen (Nienhüser/Baumhus 2002).

Die Erosion der Mitbestimmung durch den strategischen Einsatz von Leiharbeit kommt gewissermaßen durch die Hintertür der betrieblichen Steuerung, denn der Gesetzgeber hatte bei der Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG) von 2001 eine Konsolidierung, ja teilweise sogar eine Stärkung der Mitbestimmung vorgesehen. Für Klein- und Mittelbetriebe gab es ein vereinfachtes Wahlverfahren, konzernübergreifende Betriebsratsgründungen wurden erleichtert, auch die Zahl der Mandate und Freistellungen wurde maßvoll erhöht. Zwar wurden die Mitbestimmungsrechte kaum gestärkt, aber die Ressourcen der Betriebsräte wenigstens konsolidiert, mitunter sogar leicht ausgeweitet (Däubler 2001; Brinkmann/Speidel 2006).

Die industriellen Bürgerrechte erodieren nun im Prozess der Unternehmenssteuerung im Finanzmarktkapitalismus auf zwei Weisen und werden dadurch zu einem Faktor der Postdemokratisierung in den Industriellen Beziehungen: (1) unmittelbar in der rechtlichen und betrieblichen Stellung des Leiharbeiters und in der Folge davon (2) in den Mitbestimmungsressourcen über die Regulierung des relevanten demos.

(1) Der Leiharbeiter ist gekennzeichnet durch immense Statusunterschiede in Fragen der Entgelte gegenüber den Stammkräften, die in einem Normalarbeitsverhältnis sind. Er ist lediglich ein betriebliches Sachmittel und kann sich aufgrund seiner häufig prekären Lebenslage und seiner relativen Desintegration von der Stammbelegschaft sowie den Mobilitätserfordernissen sehr schwierig kollektiv organisieren. Durch die Aufhebung der Beschränkung der Überlassungsdauer und des Synchronisationsverbots im Zuge der Agenda 2010 wurde der in der Realität ohnehin schwache Kündigungsschutz für Leiharbeiter weiter geschwächt und der quasi-permanente Einsatz von Leiharbeitern ermöglicht, was in den Folgejahren zu einem starken Anstieg der Leiharbeit führte. Dadurch wurde auch ermöglicht, dass Leiharbeiter häufig nicht mehr nur die Tätigkeiten der Randbelegschaft, sondern tief integriert in den Produktionsprozess die gleichen Tätigkeiten wie die festangestellten Beschäftigten ausführen. In der Novellierung des BetrVG von 2001 wurden die Partizipationsrechte von Nicht-Vollzeit- Beschäftigen zwar gestärkt, sie wurden den Vollzeitkräften mit kleinen Einschränkungen gleichgestellt und nach einem halben Jahr Betriebszugehörigkeit erhielten auch sie das passive Wahlrecht. Andere Beschäftige im Betrieb – vor allem Leiharbeiter – bleiben aber nur halbe Betriebsbürger, da sie formalrechtlich im Verleihbetrieb angestellt sind. Nur wer ein Beschäftigter des Betriebes ist, ist auch ein mit vollen Rechten und Ressourcen ausgestatteter Betriebsbürger. Leiharbeiter erhielten im novellierten BetrVG zwar das aktive Wahlrecht im Entleihbetrieb (nach drei Monaten Betriebszugehörigkeit), aber nicht das passive. Sie konnten also Repräsentanten wählen, aber selbst keine demokratischen Funktionen ausüben. Es handelt sich beim Leiharbeiter nach der Kategorisierung von Lockwood um eine „staatsbürgerliche Exklusion“ (Lockwood 2000, S.164-165). Mit anderen Worten: Auch wenn es in den letzten Jahren eine qualitativ wirksame Reregulierung der Leiharbeit gegeben hat, so bleibt der Leiharbeiter ein Betriebsbürger zweiter Klasse. Dies würde – in anderen Akzentuierungen und im Kontext unterschiedlicher rechtlicher Bedingungen auch für andere Formen prekärer Beschäftigung gelten.

(2) Der demos des Betriebes war lange Zeit durch die Organisationsmitgliedschaft präzise geregelt. Durch die Heterogenisierung der Beschäftigungsverhältnisse im Finanzmarktkapitalismus erhält der demos jedoch eine neue mitbestimmungspolitische Bedeutung. Relevant ist der dem BetrVG zugrundeliegende Betriebs- und Arbeitnehmerbegriff: Wer ein Angehöriger des Betriebs bzw. wer der für die Bemessung der Ressourcen ausschlaggebende demos ist. Obwohl Leiharbeiter wie die Stammkräfte in den Betriebsablauf eingebunden und weisungsgebunden sind, gehörten sie bis zum Urteil des Bundesarbeitsgerichtes (BAG) vom 13.03.2013 nicht zum demos des Betriebs, der zur Bemessung der Mandate und Freistellungen hinzugezogen wird (7 ABR 53/02, DB 2003, 2128), da sie juristisch nicht als Arbeitnehmer des Einsatzbetriebs gezählt wurden. In fast der Hälfte aller Fälle werden Leiharbeiter nicht in die Wählerverzeichnisse mitaufgenommen. Damit führt der strategische Einsatz von Leiharbeit in vielen Fällen zu einer Vertretungslücke bzw. zu einem Mandatsmanko und Freistellungsmanko. In fast einem Viertel der untersuchten Betriebe waren sowohl die Mandate wie auch die Freistellungen geringer, als sie gewesen wären, wenn man statt Leiharbeitern unbefristete Beschäftige eingestellt hätte. Auf der anderen Seite erfahren die Betriebsräte einen gestiegenen Aufwand bei häufig gesunkenen Ressourcen durch die Zunahme von prekärer Beschäftigung (ausführlich: Brinkmann/Nachtwey 2013). Als Faustregel, so zeigten unsere Untersuchungen, konnte man jedoch festhalten: Wenn die Gewerkschaften im Betrieb stark organisiert und aktiv waren und die Betriebsräte häufiger Konflikte mit dem Management eingingen, dann war die Vertretungslücke weniger groß.

Perspektiven

Zwar folgte auch das Bundesarbeitsgericht (BAG) in den letzten Jahren dem Liberalisierungstrend in den Industriellen Beziehungen, wenn auch gebremst (Rehder 2011), jedoch traf es zuletzt eine Reihe von regulierenden Entscheidungen bezüglich der Leiharbeit. Am 13.03.2013 (7 ABR/6911) entschied es, dass Leiharbeiter bei der Bemessung des relevanten demos in Zukunft berücksichtig werden müssen. Damit schränkt das BAG die postdemokratische Tendenz des strategischen Einsatzes von Leiharbeit in vielen Betrieben ein. Allerdings wurde die hybride industrielle Bürgerschaft der Leiharbeiter nur zur Hälfte korrigiert. Das passive Wahlrecht erhalten sie auch bei einem permanenten Einsatz im Verleihbetrieb nicht. Dass die novellierte Berücksichtigung von Leiharbeitern bei den Betriebsratswahlen 2014 zu einer Stärkung der Betriebsratsgremien geführt hat, gilt als sicher, aber das Ausmaß ist noch unbekannt.

Es ist allerdings zu befürchten, dass Leiharbeit in Zukunft noch stärker durch Werkverträge ersetzt und zunehmend als Instrument der Flexibilisierung und Externalisierung von Risiken eingesetzt wird (Klein-Schneider u. Beutler 2013). Nachdem es den Gewerkschaften seit 2010 immer stärker gelungen ist, große Bereiche der Leiharbeit durch sogenannte „Besservereinbarungen“ sowie durch tarifliche Anstrengungen zu verteuern, rückt jüngst der Werkvertrag in den Fokus der Arbeitgeber Von Experten und Branchenvertretern wird eine Substituierung der Leiharbeit durch Werkverträge bereits forciert. Ebenso wie die Leiharbeit ist der Werkvertrag zwar kein neues Element der betrieblichen Steuerung, aber hier sind die Auswirkungen für die Mitbestimmung teilweise noch größer als bei der Leiharbeit. Der Druck auf die wirtschaftlichen Bürgerrechte hält an, dies wird eine der zentralen Herausforderungen für die Gewerkschaften in den nächsten Jahren bleiben.

 

Literatur

Brinkmann, Ulrich/Speidel, Frederic (2006): Hybride Beteiligungsformen am Beispiel „sachkundiger Arbeitnehmer“, in: WSI-Mitteilungen 59, S. 86-91.

Brinkmann, Ulrich/Nachtwey, Oliver (2013): Postdemokratie, Mitbestimmung und Industrielle Bürgerrechte, in: Politische Vierteljahresschrift 54 (3), S. 506-533.

Brinkmann, Ulrich/Nachtwey, Oliver (2014): Prekäre Demokratie? Zu den Auswirkungen atypischer Beschäftigung auf die betriebliche Mitbestimmung, in: Industrielle Beziehungen 21 (1) 78-98.

Crouch, Colin (2008): Postdemokratie. Frankfurt am Main.

Däubler, Wolfgang (2001): Die novellierte Betriebsverfassung, in: Industrielle Beziehungen 8, S. 364-378.


Durand, Jean-Pierre (2007): Invisible Chain. Constraints and Opportunities in the New World of Employment, Basingstoke.

Holst, Hajo/Nachtwey, Oliver/Dörre, Klaus (2009): Funktionswandel von Leiharbeit: Neue Nutzungsstrategien und ihre arbeits- und mitbestimmungspolitischen Folgen, Arbeitsheft der Otto-Brenner-Stiftung 61, Frankfurt am Main.

Joppke, Christian (2010): The Inevitable Lightning of Citizenship, in: European Journal of Sociology 51, S. 9-32.

Klein-Schneider, Hartmut/Beutler, Kai (2013): Werkvertragsunternehmen. Outsourcing auf dem Betriebsgelände, in: WSI-Mitteilungen 66, S. 149-159.

Kotthoff, Hermann (1994): Betriebsräte und Bürgerstatus. Wandel und Kontinuität betrieblicher Mitbestimmung, München/Mehring.

Lockwood, David (2000): Staatsbürgerliche Integration und Klassenbildung, in: Mackert, Jürgen/Müller, Hans-Peter (Hg.): Citizenship – Soziologie der Staatsbürgerschaft, Opladen, S. 157-180.

Marshall, Thomas H. (1992): Staatsbürgerrechte und soziale Klassen, in: Rieger, Elmar (Hg.): Bürgerrechte und soziale Klassen, Frankfurt/New York, S. 33-93.

Müller-Jentsch, Walter (2008): Arbeit und Bürgerstatus. Studien zur sozialen und industriellen Demokratie, Wiesbaden.

Nienhüser, Werner/ Baumhus, Walter (2002): „Fremd im Betrieb“. Der Einsatz von Fremdpersonal als Arbeitskräftestrategie, in: Martin, Albert/Nienhüser, Werner (Hg.): Neue Formen der Beschäftigung – neue Personalpolitik?, München/Mehring, S. 61-120.

Rehder, Britta (2011): Rechtsprechung als Politik. Der Beitrag des Bundesarbeitsgerichts zur Entwicklung der Arbeitsbeziehungen in Deutschland, Frankfurt/New York.


Streeck, Wolfgang (2013): Gekaufte Zeit. Die vertagte Krise des demokratischen Kapitalismus. Berlin.


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Kurzprofil

Prof. Dr. Ulrich Brinkmann
Geboren 1967
Professor für Organisationssoziologie an der Technischen Universität Darmstadt
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Dr. Oliver Nachtwey
Geboren 1975
Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Soziologie der TU Darmstadt
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