Deutscher Gewerkschaftsbund

08.12.2014

Das öffentliche Kapital im 21. Jahrhundert

Eine außerordentliche Resonanz hat gegenwärtig die Debatte über das Buch des französischen Ökonomen Thomas Piketty erhalten. Um die Spirale der steigenden Einkommens- und Vermögenskonzentration zu brechen, schlägt er in erster Linie eine steuerpolitische Offensive vor. Jedoch ist eine solche auf Steuern basierende Reformstrategie aus mehreren Gründen problematisch. Zum einen werden mit Versprechen von massiven Steuererhöhungen keine Wahlen gewonnen - selbst dann nicht, wenn nur die Oberschicht diese Steuern entrichten soll. Zum anderen sind hohe Kapitalsteuern bei fehlender internationaler Koordination unwirksam.

Schild

Mr. Nico / photocase.com

Bürgernahe Demokratie, eine dynamische und pluralistische Marktwirtschaft sowie ein fairer und großzügiger Wohlfahrtsstaat: Das sind die drei Eckpfeiler für den Aufbau einer guten Gesellschaft, wie sie sich die große Mehrheit der Bevölkerung wünscht. Eben dieses große Gesellschaftsprojekt steht heutzutage auf der Kippe. Denn durch die zunehmende Konzentration ökonomischer Macht sickert die kapitalistische Logik der Dominanz des Geldes vom Wirtschaftlichen ins Politische und ins Sittliche durch. Damit verkümmern die Demokratien zu Plutokratien, die Marktwirtschaft zum Spielkasino und der Wohlfahrtsstaat zur Armenvorsorge. Kein Wunder, dass die Überlegungen der Reformer vermehrt um die Frage kreisen, wie dieser kapitalistischen Dominanz ein Riegel vorgeschoben werden könnte.

Eine außerordentliche Resonanz hat gegenwärtig die Debatte über das Buch des französischen Ökonomen Thomas Piketty erhalten. Um die Spirale der steigenden Einkommens- und Vermögenskonzentration zu brechen, schlägt er in erster Linie eine steuerpolitische Offensive vor. Sein Rezept: Die Kapitalsteuern sollten so stark erhöht werden, dass die nachsteuerliche Kapitalrendite auf das Niveau der Wachstumsrate des BIP herabgesetzt wird.

Jedoch ist eine solche auf Steuern basierende Reformstrategie aus mehreren Gründen problematisch. Zum einen werden mit Versprechen von massiven Steuererhöhungen keine Wahlen gewonnen - selbst dann nicht, wenn nur die Oberschicht diese Steuern entrichten soll. Zum anderen sind hohe Kapitalsteuern bei fehlender internationaler Koordination unwirksam, denn das Kapital kann in andere Länder fliehen. Zwar versuchen die Befürworter von Kapitalsteuern in Europa schon seit Jahrzehnten eine solche Koordination herbeizuführen, jedoch vergebens. So verdienstvoll ihre Anstrengungen sind, so wenige Illusionen darf man sich über ihren Erfolg in der Zukunft machen.

Selbst wenn die politischen Bedingungen für die Durchführung der von Piketty propagierten Steueroffensive erfüllt wären, ist es zu bezweifeln, dass sie volkswirtschaftlich sinnvoll wäre. Der Grund liegt an der Größenordnung der dazugehörigen Steuersätze. Bei einer Kapitalrendite um 6 % und einer Wachstumsrate um 1,2 % müsste der Steuersatz auf die Kapitalrendite um 80 % liegen, damit das von Piketty vorgegebene Ziel erreicht wird. Bei einer progressiven Besteuerung würden die Steuersätze für die überdurchschnittlich reichen Steuerzahler noch höher liegen. Aber bei solchen Steuersätzen sind fatale Anreizwirkungen auf Investitionen zu erwarten. Dies würde wiederum den allgemeinen Wohlstand unserer Gesellschaft aufs Spiel setzen.

Die Rolle von öffentlichem Kapital

Die Unzulänglichkeit von Kapitalsteuern ist aber kein Grund, die ökonomische Spaltung der Gesellschaft einfach hinzunehmen. Vielmehr suggeriert sie folgende Schlussfolgerung: Die gewünschte Umverteilung sollte schon vor dem Steuerzugriff ansetzen, d.h. bei der Verteilung der Kapitaleinkommen. In anderen Worten begründet die Unzulänglichkeit von Kapitalsteuern eine neue Rolle für das öffentliche Eigentum von Kapital. Denn die Erträge von öffentlichem Kapital können gleichmäßig durch eine soziale Dividende an alle Bürger verteilt werden, womit der zunehmenden Einkommenskonzentration entgegengewirkt wird. Und anders als massive Steuererhöhungen hat die Aufwertung des öffentlichen Eigentums das Potential, positive Emotionen, einen solidarischen Ethos und eine breite politische Unterstützung ins Leben zu rufen.

Wie soll das gehen?

Fangen wir mit der Frage nach der Bildung des öffentlichen Kapitals an. Das öffentliche Kapital kann in Form von Aktienvermögen über Markttransaktionen vom Staat erworben werden. Finanziert werden seine Aktienkäufe durch die Emission von staatlichen Schuldtiteln. Bei einem solventen Staat wie Deutschland sind seine Finanzierungskosten sehr niedrig, sodass sie bereits mit einem kleinen Teil der aus dem Aktienvermögen erwirtschafteten Rendite gedeckt werden können. Wenn beispielsweise diese Rendite 9 % und der Zins auf Staatspapiere 1,5 % betragen, reicht ein Sechstel der Aktienerträge aus, um die Refinanzierungskosten der Neuverschuldung für den Aktienkauf zu decken. Der Rest der erwirtschafteten Rendite sollte vorrangig für deren Tilgung verwendet werden. Nach etwa fünfzehn Jahren wäre die gesamte Neuverschuldung für die Bildung des öffentlichen Kapitals zurückgezahlt und das Gemeinwesen würde über ein schuldenfreies kollektives Aktienvermögen verfügen.

Das Aktienvermögen in öffentlicher Hand entspräche dann einer kollektiven Kapitalanlage der Bürger. Aufgrund der Diversifizierungsmöglichkeiten und der Tatsache, dass etwaige Kapitalsteuern vom Staat eingenommen werden, würde diese Anlage langfristig dem Staat eine überdurchschnittliche Kapitalrendite erbringen. Dies würde bedeuten, dass sogar diejenigen, die kein Privatvermögen besitzen, an den höchsten Kapitalrenditen teilhaben, denn jeder Bürger ist über den Staat gleicher Anteilseigner an dessen Anlagen.

Sovereign Wealth Fund

In der Anfangsphase sollte das öffentliche Kapital gänzlich im Rahmen eines Sovereign Wealth Fund (SWF) verwaltet werden. Weltweit existieren derzeit schon über fünfzig SWFs, also Finanzvehikel in Staatseigentum, die öffentliche Gelder in Wertpapiere investieren. In der Regel verhalten sie sich wie passive Investoren bzw. kollektive Rentiers, die durch passende Portfolioentscheidungen versuchen, eine hohe Rendite zu erzielen, ohne die Kontrolle von Unternehmen zu übernehmen.

Die Errichtung eines SWF sollte sich eines geeigneten institutionellen Rahmens bedienen, wie etwa desjenigen des norwegischen SWF „Government Pension Fund – Global“. Kennzeichnend dafür sind seine hohe Transparenz und eine ausgeprägte politische Unabhängigkeit. Derzeit entspricht der Marktwert des norwegischen SWF rund 170 % des norwegischen BIPs. Selbst bei einer eher unterdurchschnittlichen Kapitalrendite ermöglicht es ein Fonds dieser Größe, einen substantiellen Beitrag zum öffentlichen Haushalt zu leisten.

Der zu errichtende SWF sollte sein Kapital überwiegend in Aktien weltweit anlegen. Seine Aufgabe wäre die Maximierung der langfristigen Rendite. Es ist wichtig, die Größenordnung der erzielbaren Effekte zu begreifen. Beträgt beispielsweise der SWF lediglich 50 % vom BIP, betragen bei einer Rendite von 9 % die langfristigen Mehreinnahmen des Staates schon viereinhalb BIP-Prozentpunkte. Dies entspricht in Deutschland fast den gesamten öffentlichen Ausgaben für Bildung. Durch die Sozialisierung der Aktienrendite kann der SWF ein wirksames Instrument zur Umverteilung sein. Somit kann das Ziel der Begrenzung der Ungleichheit ohne die konfiskatorischen Steuersätze erreicht werden, die aus der Anwendung von Pikettys Rezept resultieren.

Die Gründung eines solchen staatlichen Investitionsfonds kann aber nur die erste Stufe eines Programms sein, das darauf abzielt, der Übermacht des Kapitalismus wieder Herr zu werden. Denn das zentrale Argument für die Verhinderung einer starken Vermögenskonzentration ist die Gefahr der Transformation der Demokratie in eine Plutokratie. Nun sind Großunternehmen und Großbanken sowie die sie vertretenden Lobbys die wesentlichen Instrumente, die die Mitglieder der Geldelite benutzen, um sich zu koordinieren und ihre Interessen politisch durchzusetzen. Eine staatliche Kapitalbeteiligung, die an der Kontrolle dieser Unternehmen vorbei geht, würde die übermäßige Einflussnahme der Geldelite auf die politische Entscheidungsfindung kaum unterbinden.

Deshalb sollte eine zweite Stufe darauf abzielen die Kapitalisten auf ihrem eigenen Terrain herauszufordern, um ihnen die Kontrolle über die Großunternehmen der Wirtschaft streitig zu machen. Dieser Wettkampf könnte perspektivisch einen Übergang in eine Form von Marktsozialismus einleiten – ein Wirtschaftssystem, bei dem sämtliche Großunternehmen und Großbanken sich mehrheitlich in öffentlichem Eigentum befinden und Privatinitiative auf Klein- und mittelständische Unternehmen beschränkt bleibt.

Bundesaktionär

Eine wesentliche Voraussetzung für einen fairen Wettbewerb zwischen öffentlich-demokratischen und privat-kapitalistischen Unternehmen ist die Errichtung einer Institution, welche die Leitung der öffentlich-demokratischen Unternehmen zur bestmöglichen wirtschaftlichen Leistung animiert. Diese Institution habe ich Bundesaktionär genannt (Corneo, 2014).

In seinen Anfängen sollte der Bundesaktionär eine kleine Anzahl von Großunternehmen kontrollieren. Er sollte einen festen mehrheitlichen Anteil (z. B. 75 %) des Kapitals dieser Unternehmen besitzen. Die entsprechenden Aktien sollten Staatsbesitz sein und der Bundesaktionär sollte auf der Grundlage des Aktienrechts durch seine Mitarbeiter die Kontrollfunktion in den Aufsichtsräten der entsprechenden Unternehmen ausüben. Ihre Dividenden kämen dem Staat zugute, welcher sie benutzen könnte, um eine soziale Dividende zu finanzieren.

Der Bundesaktionär hätte eine klare Aufgabe: die Maximierung der langfristigen Rentabilität der von ihm kontrollierten Unternehmen und somit des langfristigen Gewinneinkommens des Staates. Dieser Aufgabe sollte er in vollkommener Unabhängigkeit von der jeweiligen Regierung nachgehen – ähnlich wie die Bundesbank von der Bundesregierung unabhängig ist. Die politische Unabhängigkeit des Bundesaktionärs sollte durch verfassungsrechtliche Normen garantiert werden. Diese Institution benötigt gut ausgebildetes Fachpersonal, um eigenständig Lösungen für anstehende Probleme zu erarbeiten. Sie sollte ein Kompetenzzentrum für Fragen der Corporate Governance, Investitionsrechnung, Finanzierung und Risikoanalyse sein. Der private Besitz eines minderheitlichen Anteils (z. B. 25 %) der öffentlich-demokratischen Unternehmen spielt eine zentrale Rolle, um eine geeignete Anreizstruktur zu schaffen. Der Aktienkurs signalisiert die Qualität des Managements dieser Unternehmen und kann somit verwendet werden, um das Management unter Druck zu setzen, effizient zu arbeiten. Ein Transparenzgebot hinsichtlich des Bundesaktionärs würde ferner sicherstellen, dass seine Mitarbeiter ihre Funktion tatsächlich wahrnehmen und die langfristige Rentabilität der öffentlich-demokratischen Unternehmen maximieren. Unter Aufsicht einer bereits existierenden Behörde (z. B. der Bundesbank oder des Finanzministeriums) würde der Bundesaktionär die finanziellen Ergebnisse der von ihm kontrollierten Unternehmen und der relevanten Benchmark-Unternehmensgruppen veröffentlichen. Ein Teil der Entlohnung seiner Mitarbeiter würde sich an der relativen Performance der von ihnen kontrollierten Unternehmen orientieren.

Damit die Gewinnmaximierung der Unternehmen volkswirtschaftlich sinnvoll ist, darf sie weder auf Kosten der Arbeitnehmer noch auf Kosten der Konsumenten und der Umwelt erfolgen; sie soll das Ergebnis erhöhter Produktionseffizienz und erfolgreicher Produktinnovationen sein. Deswegen müssten die Vorschriften zum Schutz dieser Kategorien strikt formuliert und rigoros eingehalten werden. Darüber hinaus sollten die öffentlich-demokratischen Unternehmen eine Renaissance der Mitbestimmung anstreben und das solidarische Ethos ihrer Mitarbeiter fördern. Es ist nämlich naheliegend, dass der Umfang der Arbeitnehmerbeteiligung in kapitalistischen Unternehmen ineffizient niedrig ist, d.h. etwas mehr Mitbestimmung kann die Produktivität erhöhen. Das öffentliche Eigentum würde die Identifikation der Arbeitnehmer mit ihrem Unternehmen steigern und die Eröffnung neuer Mitgestaltungsmöglichkeiten würde im Endeffekt sowohl die Löhne als auch die Unternehmensgewinne erhöhen.

Ist einmal der Bundesaktionär errichtet und sind die ersten Unternehmen unter seine Kontrolle geraten, wird sich ein evolutionärer Lernprozess entwickeln. Unter fairen und transparenten Rahmenbedingungen wird die relative Effizienz der zwei Eigentumsformen (öffentlich und privat) allmählich zur optimalen Eigentumsstruktur führen. Der rentablere Sektor wird expandieren und der andere schrumpfen, bis eine effiziente Aufteilung erreicht ist. In diesem Prozess werden die besser geführten Unternehmen profitabler sein und ihre Zusatzrendite wird dazu führen, dass ihre Aktien stärker nachgefragt werden, so dass mehr Kapital in die besser geführten Unternehmen fließt.

Kapitalistische Unternehmen sind nicht so effizient, wie die Hüter des Status-quo es gerne hätten: Sie werden bisweilen von unfähigen Erben geführt, werden gelegentlich von ihren eigenen Managern geplündert und trauen ihren Arbeitnehmern zu wenig Mitbestimmung zu. Die Chancen, dass sich letztlich eine gemischte oder gänzlich öffentlich-demokratische Eigentumsstruktur im Bereich der Großunternehmen und Großbanken als optimal erweisen wird, stehen nicht schlecht.

Fazit

Es ist nicht illusorisch, dass öffentliches Kapital eine tragende Säule des neuen europäischen Modells des 21. Jahrhunderts werden kann. Eine solche Entwicklung wäre für Länder wie Deutschland ohne unüberwindbare Schwierigkeiten möglich. Die oben skizzierte Strategie benötigt keine Koordination mit anderen Ländern. Im Gegensatz zur Strategie von hohen Kapitalsteuern kann jedes Land im Alleingang anfangen, öffentliches Kapital zu bilden und auf diesem Wege die Ungleichheit innerhalb der eigenen Grenzen verringern.

Wohlgemerkt setzt die Aufwertung des öffentlichen Eigentums eine Aufwertung der Demokratie und des öffentlichen Dienstes voraus. In Gesellschaften, in denen die Demokratie durch Lobbyismus und Korruption ausgehöhlt wird und der Staat mit unmotiviertem Personal ausgestattet ist, wird öffentliches Kapital zum Synonym für ein wirtschaftliches Desaster. Deswegen sind Maßnahmen für mehr Transparenz und mehr direkte Bürgerbeteiligung sowie für eine erhöhte Leistungsfähigkeit des Staates von essentieller Bedeutung für die Umsetzung der skizzierten Strategie. Dies ist lediglich eine Frage des politischen Willens.

 

Literatur

Corneo, G., 2014: Bessere Welt, Goldegg: Wien


Nach oben

Leser-Kommentare

Und Ihre Meinung? Diskutieren Sie mit.


Kurzprofil

Prof. Dr. Dr. Giacomo Corneo
Professor für Öffentliche Finanzen an der Freien Universität Berlin
» Zum Kurzprofil