Deutscher Gewerkschaftsbund

22.04.2015

Deutschland im Investitionsmodus

Strassenzustand

DGB

Staat und Unternehmen investieren zu wenig. Das hat auch die Bundesregierung verstanden. Bereits im Sommer 2014 ergriff der Bundeswirtschaftsminister Gabriel die Initiative und gründete eine Expertenkommission unter der Leitung des DIW[1]-Chef Marcel Fratzscher. Diese soll, so der Auftrag, Vorschläge der Bundesregierung formulieren, wie man Deutschland in den Investitionsmodus umschaltet, ohne gegen Sparauflagen der Schuldenbremse und des Fiskalpaktes zu verstoßen. Ein schweres Unterfangen. Nun legte die heterogen besetzte Kommission am 21. April 2015 ihren Bericht vor, der über weite Strecken im Konsens verabschiedet wurde. Doch in einigen zentralen Fragen konnten die Gewerkschaften nicht mitgehen. Sie formulierten ihre abweichende Position in den zentralen Feldern der Finanzierung und Umsetzung öffentlicher Investitionen sowie gegenüber den steuerpolitischen Konzepten zur Förderung privater Investitionen.

Boomwirtschaft im Schlaglochland

Deutschland gilt momentan vielen Ländern der Welt als Musterland für eine prosperierende Wirtschaft. Ein Vorbild ist allerdings nicht der Zustand der öffentlichen Infrastruktur. Es besteht ein Investitionsstau von rund 90 Mrd. Euro jährlich, mit dem der OECD Durchschnitt zu erreichen wäre. Der Anteil öffentlicher Bruttoanlageinvestitionen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) stagniert bei rund zwei Prozent und ist damit nur rund halb so hoch wie in den USA, Japan oder Frankreich. Seit einigen Jahren sind die staatlichen Investitionen geringer als die Abschreibungen. Die Nettoinvestitionen sind also negativ, die öffentliche Infrastruktur verliert an Wert. Der deutsche Staat zehrt von seiner Substanz. Am dramatischsten ist der Investitionsstau in den Kommunen. Rechnerisch hat sich dort das Nettoanlagevermögen von 2003 bis 2013 um 46 Mrd. Euro verringert. Nach Schätzungen des KfW-Kommunalpanels beläuft sich der gesamte kommunale Investitionsrückstand mittlerweile auf 118 Mrd. Euro.

Sparen oder Investieren

Die Notwendigkeit höherer Investitionen war Konsens in der Expertenkommission, allerdings nicht in der Ursachenanalyse. Die meisten Kommissionsmitglieder sahen eine falsche Priorisierung der öffentlichen Ausgaben als Ursache für die öffentliche Investitionsschwäche an. Die Gewerkschaften leiteten vielmehr die Investitionsschwäche des Staats aus der chronischen Unterfinanzierung der öffentlichen Hand ab, die wiederum auf Steuersenkungen der vergangenen Dekaden zurückzuführen ist. Zudem wurden die Auswirkungen der Schuldenbremse und des Fiskalpaktes auf die Investitionstätigkeit des Staates kontrovers diskutiert. In der Frage der „Schwarzen Null“ waren die Mehrheitsverhältnisse nicht eindeutig. Die Gewerkschaften argumentierten, dass der Staat den Spielraum der Schuldenbremse ausschöpfen kann und in die öffentliche Infrastruktur investieren sollte. Die anderen Kommissionsmitglieder hingen lieber Schäubles „Schwarzer Null“ nach und waren nicht einmal bereit, sie als eine der Ursachen der Investitionsschwäche anzuerkennen. Das hatte Folgen für die späteren Forderungen der Expertenkommission. Denn die Analyse ist deshalb wichtig, weil man aus ihr die Empfehlungen ableitet.

Die Ursachen der privaten Investitionsschwäche sind wiederum wesentlich ausgewogener formuliert. Zwar konzentrierten sich einige Mitglieder sehr stark auf die Schaffung besserer und investitionsfreundlicher Rahmenbedingungen, bestritten aber auch nicht die zentrale Bedeutung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage für private Investitionen. Folglich waren hier Kompromisse leichter zu erzielen. Allerdings haben die Gewerkschaften in der Frage der Auswirkungen der steuerlichen Entlastung der (jungen) Unternehmen ein eigenes Votum formulieren müssen, weil sie die Auswirkungen auf die Investitionsbereitschaft differenzierter betrachten.

Die meisten Kommissionsmitglieder forderten eine öffentliche Mindestinvestitionsquote, die haushaltsrechtlich festgeschrieben werden soll. Die Gewerkschaften fanden den Vorschlag zwar im Prinzip richtig, wollen aber deren Gegenfinanzierung garantiert sehen, damit nicht zulasten anderer (Personal-)Ausgaben investiert wird. Zudem schlägt die Kommission vor, unerwartete Haushaltsüberschüsse prioritär für höhere öffentliche Investitionen zu verwenden. Hier haben die Gewerkschaften in einem Sondervotum formuliert, dass der Verschuldungsspielraum der Schuldenbremse hierfür eingesetzt werden müsse, bevor man private aber teurere Finanzierungen öffentlicher Investitionen vornimmt.

Vorschläge zur privaten Finanzierung von kommunalen Investitionen

Der Bericht spricht sich für die Prüfung neuer Finanzierungsstrukturen aus. Es werden zwei Möglichkeiten der privaten Finanzierung öffentlicher Investitionen vorgeschlagen:

Erstens, soll eine öffentliche Infrastrukturfinanzierungsgesellschaft des Bundes und der Länder entstehen, die ähnliche Aufgaben übernehmen würde wie ein privater Infrastrukturfonds. Institutionelle Anleger hätten die Möglichkeit als Anteilseigner in diese Gesellschaft zu investieren. Gleichzeitig würde die Gesellschaft sicherstellen, dass nur Projekte finanziert werden, bei denen sich dadurch Vorteile gegenüber konventioneller Beschaffung ergeben und nur Risiken übernommen werden, die die Gesellschaft auch tragen kann. Dieses Modell zielt darauf ab, nur den institutionellen Anlegern Anlagemöglichkeiten zu bieten. Offen bleibt die Frage der Rendite bei öffentlichen Investitionen.

Das zweite Finanzierungsmodell für kommunale Investitionen ist ein „Bürgerfonds“ als Sammelstelle für die Eigen- und Fremdfinanzierung von Infrastruktur durch individuelle Sparer. Anders als die Infrastrukturfinanzierungsgesellschaft funktioniert der Fonds lediglich als Kapitalsammelstelle, die in infrastrukturnahe Anlagen investiert. Das von Sparern eingegangene Risiko würde dabei durch die Diversifizierung über viele Projekte in Grenzen gehalten werden. Dieser Vorschlag ähnelte am ehesten den Vorstellungen der Gewerkschaften. Eine direkte Beteiligung privater Investoren am Fonds lehnten die Gewerkschaften ab und stellten eigene Finanzierungsvorschläge vor.

Für die Gewerkschaften stehen drei Schritte zur Finanzierung öffentlicher Investitionen im Vordergrund:

1) Steuermittel. Es sollte prioritär die chronische Unterfinanzierung der öffentlichen Hand behoben werden. Das geht nur über die Beseitigung der strukturellen Einnahmeschwäche aufgrund der Steuersenkungen der letzten beiden Jahrzehnte. Die Steuerprivilegien für sehr hohe Vermögen, Einkommen und Erbschaften müssen wieder rückgängig gemacht werden. Das fand keine Zustimmung in der Kommission, weil sie ihre Aufgabe nicht darin sahen, steuerpolitische Vorschläge zu machen.

2) Verschuldungsfinanzierung. Es sollte der Spielraum der Schuldenbremse zur Finanzierung von öffentlichen Investitionen ausgeschöpft werden.

3) Schaffung eines neuen öffentlichen Infrastrukturfonds. Der sollte vollständig in öffentlicher Hand sein und mit Hilfe der Emission von Anleihen und Wertpapieren Fremdkapital aufnehmen und damit die öffentlichen Investitionen finanzieren. Private Anleger können sich durch den Erwerb von Anleihen und Wertpapieren an der Finanzierung beteiligen.

Vorschläge zur Bereitstellung kommunaler Investitionen

Die Stärkung der Investitionen in den Städten, Gemeinden und Landkreisen ist von zentraler wirtschaftspolitischer Bedeutung. Die Kommission schlägt 3 Wege hierfür vor: einen nationalen Investitionspakt für Kommunen (NIK), eine zentrale Infrastrukturgesellschaft für Kommunen (IfK) sowie Öffentliche Kooperationen (ÖfK) als zusätzliche Alternative zur konventionellen Beschaffung oder ÖPPs.

Zur Erweiterung finanzieller Spielräume, welche den Kommunen für Investitionen zur Verfügung stehen, wird ein nationaler Investitionspakt für Kommunen (NIK) angestrebt, der im Zeitraum 2016 - 2018 mit der Unterstützung durch Bundes- und Landesmittel eine Ausweitung der öffentlich finanzierten kommunalen Investitionstätigkeit in den Kommunen um 15 Mrd. EURO ermöglicht. Zwar muss dessen konkrete Ausgestaltung noch geklärt werden, aber die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für die Kommunen wird von den Gewerkschaften begrüßt.

Zweitens sollen öffentlich getragene Infrastrukturgesellschaften für Kommunen (IfK) geschaffen werden. Damit können Kommunen einerseits an die wirtschaftlichste Beschaffungsvariante herangeführt werden und andererseits bei der Realisierung von Investitionsprojekten Unterstützung bekommen. Für die Gewerkschaften ist entscheidend, dass unabhängig von Infrastrukturgesellschaften die personellen und institutionellen Kapazitäten der Kommunen gestärkt werden, damit Vorausplanungen, Bauherrenfunktion und Projektsteuerung vor Ort wahrgenommen werden können. Das wäre ein Paradigmenwechsel gegenüber der seit Jahren anhaltenden Auszehrung des Personals auf kommunaler Ebene.

Drittens schlägt die Kommission die Prüfung einer neuen Beschaffungsvariante – „öffentliche Kooperationen“ (ÖfK) – als eine zusätzliche Alternative vor. Verglichen mit konventioneller Beschaffung könnte diese Variante gerade für kleine Kommunen Effizienzvorteile bieten. Auch im Vergleich mit ÖPP-Modellen könnte die ÖfK ein höheres Vertrauen infolge gemeinsamer Interessen bieten und somit etwaige Vertragsänderungskosten geringer halten. Da über die ÖfKs relativ wenig Erfahrung vorliegt, sollte das Konzept noch weiter geprüft werden.

In der Beurteilung der Effizienz und Wirtschaftlichkeit der ÖPP und auch der konventionellen Beschaffung kommen die Gewerkschaften zu einem anderen Ergebnis als die Mehrheit der Kommissionsmitglieder. Vor allem teilen sie die im Bericht formulierten Darstellungen zur konventionellen Beschaffung nicht. Darin werden den Kommunen mangelhafte oder fehlende Risikoanalysen sowie eine Verzerrung der Ausgabenstrukturen zulasten von Instandhaltungsinvestitionen unterstellt. Auch die Ansicht, ÖPP-Projekte seien durch eine bessere Wirtschaftlichkeit, Termintreue oder eine bessere Risikoanalyse gekennzeichnet als die konventionelle Beschaffung, ist weder im Inland noch im Ausland empirisch belegt.[2] Aus Sicht der Gewerkschaften kommen ÖPP-Projekte nicht deshalb zustande, weil die öffentliche Hand sich gegen Investitionsrisiken absichern will, sondern weil sie in ÖPP eine Notlösung für fehlende Haushaltsmittel sieht.

Vorschlag zur Finanzierung und Bereitstellung von Fernstraßen

Im Kommissionsbericht wird auch eine Infrastrukturgesellschaft für die Bundesfernstraßen vorgeschlagen. Die Gewerkschaften fordern, dass eine solche Infrastrukturgesellschaft vollständig im Besitz des Bundes bleiben muss, um erstens den Zielkonflikt zwischen Finanzierung und Bereitstellung zu vermeiden und zweitens damit die öffentliche Kontrolle über die Bundesfernstraßen vollständig gewahrt bleibt. Erfahrungen aus Österreich zeigen, dass eine solche Gesellschaft gut funktionieren kann, wenn sie über ausreichend Eigeneinnahmen (Vignetten bzw. Maut) verfügt und dank der Staatsgarantie durch geringere Verzinsung ihrer Anleihen profitieren kann. Wichtig ist aber auch, dass die Planung weiterhin auf dem Bundesverkehrswegeplan sowie dem Bedarfsplan des Bundes beruhen wird. Um eine „Privatisierung“ der Bundesfernstraßen, wie im Bericht festgeschrieben ist, in jeglicher Form auch in Zukunft auszuschließen, fordern die Gewerkschaften, dies gesetzlich zu verbieten.

Vorschläge zur Förderung der Innovationen

Der Bericht befasst sich über weite Strecken mit den Angebotsbedingungen privater Investitionen. Allerdings fehlt eine fundierte Marktanalyse auf der Nachfrageseite. Vielmehr werden die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in vielen wichtigen Bereichen für unzureichend erklärt und gefordert, die Marktmechanismen zu stärken und Anreize zu verbessern. Weiterhin wird im Bericht ein großer Wert auf die Förderung der Innovationen gelegt. Deutschland benötige eine deutlich aktivere Innovationspolitik. Um langfristig zu den führenden Innovationsnationen aufzuschließen, empfiehlt die Expertenkommission, dass Deutschland das Ziel von 3,5 Prozent der Wirtschaftsleistung für FuE anstreben sollte. Diese Zielformulierung ist aus Sicht der Gewerkschaften richtig. Kontrovers wurde der Vorschlag zur steuerlichen Förderung von Investitionen diskutiert. Hier sahen Gewerkschaften keinen dringenden Handlungsbedarf und lehnten den größten Teil der Vorschläge ab.

Deutschland muss in seine digitale Infrastruktur, in die Breitbandnetze investieren. Deren Verfügbarkeit und Leistungsfähigkeit ist hierzulande im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich. Eine ausführliche Auseinandersetzung mit dem Thema Netzneutralität wäre zur Steigerung der Investitionsanreize auf der Ebene der Netzanbieter sinnvoll, wie es vom Ministerrat der Europäischen Union vorgeschlagen wurde. Die Vorschläge wurden trotz einiger Meinungsverschiedenheiten von Gewerkschaften getragen.

Vorschläge zur Stärkung der Investitionen in Europa

Die Expertenkommission begrüßt den Juncker-Plan zur Einbindung privaten Kapitals in Zukunftsinvestitionen. Sie schlägt vor, eine dauerhafte Einrichtung des Juncker-Plans für Europa zu prüfen, wenn dieser sich als erfolgreich erweist. Dafür müsste der Europäische Fonds für Strategische Investitionen (EFSI) einerseits mit höheren Mitteln ausgestattet werden und andererseits ein Mechanismus geschaffen werden, um ihn in Zukunft zu erweitern. Dies erfordert jedoch eine Entscheidungsstruktur, die das Kapital des EFSI schützt. Die im Juncker-Plan vorgeschlagenen Investitionsfelder sind für Europas Zukunft von strategischer Bedeutung. Ein solcher europäischer Investitionsplan wird die Kooperation zwischen den europäischen Ländern verbessern, da die gewaltigen Herausforderungen nur gemeinsam bewältigt werden können.

Zusammenfassung

Deutschland befindet sich gegenwärtig nicht im Investitionsmodus - weder öffentlich noch privat. Die Gründe sind vielfältig. Der Bericht der Expertenkommission hat es zumindest geschafft, dass die chronische Investitionsschwäche, der immense Investitionsbedarf in Deutschland umfassend öffentlich dokumentiert ist und die Politik in der Pflicht steht. Die Gewerkschaften sehen den dringend notwendigen Handlungsbedarf in erster Linie im Bereich der öffentlichen und vor allem kommunalen Investitionen. Hierzu haben die Gewerkschaften einen Pakt zur gerechten Finanzierung öffentlicher Investitionen vorgeschlagen, damit wir endlich vom Spar-zum Investitionsmodus umschalten.



[1] Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin: http://www.diw.de/deutsch

[2] Beckers, T. / Wagemann, F. / Ryndin, A. / Klatt, J. P. (2014): Eine (institutionen‑) ökonomische Analyse der Kalkulation von Lebenszykluskosten und der Erstellung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Vorhaben; Band I (Hauptband) des Endberichts zum Projekt „Ermittlung von Lebenszykluskosten und Vergleich verschiedener Beschaffungsvarianten im Hochbau unter Berücksichtigung institutionenökonomischer Erkenntnisse (LV-bau),
Hodge, G., Greve, C., 2009, PPPs: The passage of time permits a sober reflection, Economic Affairs [P], vol 29, issue 1, Wiley-Blackwell, UK, pp. 33-39.


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Kurzprofil

Dr. Mehrdad Payandeh
Geboren am 07.10.1960 im Iran,
Seit 2008 Leiter der Abteilung Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik beim DGB-Bundesvorstand
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