Deutscher Gewerkschaftsbund

17.02.2016

Die Finanzlage der Kommunen: Das Beispiel Hessen

Schlagloch in Kommune

Colourbox.de

Am 6. März ist Kommunalwahl in Hessen. Die prekäre Finanzlage der Gemeinden ist kein zentrales Thema. Obwohl schon der Hessische Rechnungshof in seinem Kommunalbericht 2015 feststellte: Die Finanzlage sei nach wie vor angespannt. Allerdings ist die politische Stoßrichtung des Berichts die gleiche wie in den Vorjahren: es müsse weiter gespart werden und eine bessere Kostenkontrolle sei angesagt. Dabei wird sogar der alles andere als üppige Personalbestand in den hessischen Kitas in Frage gestellt – und das, obwohl selbst die nicht für ihre Anti-Schuldenpolitik berühmte Bertelsmann-Stiftung für Hessen empfiehlt, zusätzlich 8.600 Erzieherinnen und Erzieherstellen im vorschulischen Bereich zu schaffen.

Liegt das Problem auf der Ausgabenseite?

Letztlich unterstellt der Hessische Rechnungshof, dass die Ursache für die finanziell angespannte Situation der Kommunen zu hohe Ausgaben sind, entsprechend setzen hier dann auch die Konsolidierungsvorschläge an. Wenn diese Ursachenanalyse stimmen würde, dann müsste in den letzten Jahren eine hohe Ausgabensteigerung auszumachen sein – dies ist aber nicht der Fall: Die Gesamtausgaben der hessischen Kommunen haben sich im Laufe der vergangenen 20 Jahre sehr zurückhaltend entwickelt und sind gemessen an der wirtschaftlichen Entwicklung im Trend von 7,5 im Jahr 1994 auf 7 Prozent im vergangenen Jahr gefallen.

Insbesondere die Investitionsentwicklung in den hessischen Kommunen verdeutlicht die schlechte Finanzlage und zeigt, dass das Problem auf der Einnahmen- und nicht auf der Ausgabenseite zu suchen ist. Im Falle von finanziellen Engpässe schränken die Kommunen ihre Investitionen ein, da diese Ausgabenkategorie im Gegensatz zu anderen Bereichen vergleichsweise flexibel erhöht und gesenkt werden kann. Bei den öffentlichen oder staatlichen Investitionen handelt es sich um alle Ausgaben für Güter, die längerfristig in Gebrauch sind. Dazu zählen zum Beispiel der Neubau und die Sanierung von Straßen und Schulgebäuden. Auch die Errichtung eines Spielplatzes, die Anschaffung neuer Computer für die Verwaltung und die Sanierung eines Schwimmbades fallen unter diese Ausgabenkategorie. In der Summe ergeben die öffentlichen Investitionen die öffentliche Infrastruktur.

In Hessen sind die kommunalen Investitionen, ausgehend von einem Wert in Höhe von 1,9 Milliarden Euro im Jahr 1994, relativ kontinuierlich auf einen Wert von 1,5 Milliarden Euro im Jahr 2005 gesunken. Danach haben sich die Investitionen – wohl aufgrund der konjunkturbedingt besseren Einnahmenentwicklung – etwas erholt. Ein deutlich höheres Investitionsvolumen ist dann durch die Konjunkturfördermittel in den Jahren 2009 bis 2011 auszumachen. Ab 2012 sind die Investitionen allerdings sehr stark eingebrochen und liegen in den Jahren 2013 und 2014 mit etwa 1,5 Milliarden Euro nominal auf dem niedrigsten Wert seit Mitte der 1990er Jahre.

Wie stark der Rückgang der kommunalen Investitionen in Hessen allein seit der Jahrtausendwende ausfällt, verdeutlicht die Entwicklung der Investitionsquote: Ihr Wert hat sich von fast 1,2 Prozent im Jahr 1994 auf aktuell nur noch knapp 0,6 Prozent halbiert.

Abbildung 1

e.B.

Auf welch ein niedriges Niveau die kommunalen Investitionen in Hessen gesunken sind, wird durch einen Pro-Kopf-Vergleich der Bundesländer deutlich (Abbildung 2): Hessen liegt mit einem Wert in Höhe von 243 Euro deutlich unter dem westdeutschen Durchschnittswert (303 Euro).

Abbildung 2

BMF

Die Politik der Landesregierung

Die hessische Landesregierung hat in der jüngeren Vergangenheit verschiedene Maßnahmen ergriffen, die die Kommunalfinanzen beeinflusst haben. Die drei wichtigsten sollen kurz erläutert werden.

Schutzschirm

Beim Schutzschirm handelt es sich um das Landesprogramm zur Teilentschuldung von besonders stark verschuldeten Kommunen, das über die landeseigene WI-Bank abgewickelt wird. Im Jahr 2012 hat der hessische Landtag beschlossen, Kommunalschulden in Höhe von 2,8 Milliarden Euro abzulösen.Zudem gewährt das Land eine Zinsverbilligung von 400 Millionen Euro. Nach bilateralen Verhandlungen mit dem Land über die Inanspruchnahme der Schutzschirm-Mittel sind letztlich 100 Kommunen darunter gefallen. Sie sind allerdings mit erheblichen Konsolidierungsauflagen – dies war die Bedingung für die Schutzschirm-Gelder – konfrontiert.

Weil es zu den Konsolidierungsmaßnahmen keine Übersicht des Hessischen Finanzministeriums gibt, hat der DGB Hessen-Thüringen sich im Frühjahr 2015 durch eine Abfrage bei den Kommunen einen Überblick hierüber verschafft. So war es möglich, die verabredeten Maßnahmen für 64 Gemeinden, Städte und Landkreise zusammenstellen. Viele der vereinbarten Maßnahmen zum Erhalt der Entschuldungshilfe wie die Erhöhung von Kita- und Friedhofs-Gebühren, Kürzungen bei der Hausaufgabenhilfe, höhere Eintrittspreise für Schwimmbäder und Museen und vieles mehr sind aus verteilungs-, sozial-, bildungs- und gesellschaftspolitischer Perspektive höchst problematisch. Von den Leistungseinschränkungen und Gebührenerhöhungen sind überproportional die unteren Einkommensschichten betroffen. Deshalb ist es auch kein Wunder, dass die Landesregierung die genaue Ausgestaltung der Konsolidierungsmaßnahmen und ihre Auswirkungen verschweigt. Hinzu kommt, dass Hessen im Ländervergleich nach wie vor einen relativ hohen Wert bei der Verschuldung aufweist, trotz der Entlastung durch den Schutzschirm.

Neuordnung Kommunaler Finanzausgleich (KFA)

Nach den Steuern sind Zuweisungen die mit Abstand wichtigste Einnahmequelle der Kommunen. Zuweisungen sind Gelder, die zwischen öffentlichen Gebietskörperschaften fließen. Der größte Teil der Zuweisungen an die Kommunen stammt von den Ländern. Diese Landeszuweisungen an die kommunale Ebene sind hauptsächlich Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich (KFA).

Aufgrund eines Urteils des Staatsgerichtshofs ist der KFA im Sommer 2015 neu geordnet worden. Dabei musste ein Systemwechsel vollzogen werden: Bisher sind die Kommunen mit einer festen Quote an den Steuereinnahmen des Landes beteiligt gewesen, ab 2016 muss der KFA, so der Staatsgerichtshof, bedarfsgerecht ausfallen.

Viele Kommunalpolitikerinnen und -politiker hatten erwartet, dass diese Neuregelung auf jeden Fall zu einer Besserstellung der Kommunen führen werde. Dabei wurde allerdings übersehen, dass der Staatsgerichtshof dem Land einen sehr großen Ermessensspielraum bei der Ermittlung des neuen KFA gelassen hat – und diesen Spielraum hat die schwarz-grüne Landesregierung auch zu ihren Gunsten genutzt: So werden etwa die Pflichtaufgaben der Kommunen nur zu 91 Prozent berücksichtigt, wodurch das Land fast eine Milliarde Euro „spart“. Auf Seiten der Kommunen ist die Enttäuschung entsprechend groß, schließlich bringt das neue KFA-Verfahren keine grundlegende Verbesserung für sie.

Kommunales Investitionsprogramm (KIP)

Die Landesregierung hat sich wohl nicht zuletzt aus wahltaktischen Gründen entschlossen, die Investitionsfördermittel des Bundes um gut das doppelte aufzustocken und in einem Kommunalen Investitionsprogramm in Höhe von insgesamt 1 Milliarde Euro zusammenzufassen. Diese Mittel verteilen sich auf einen Zeitraum bis 2019. So gut die Maßnahme für sich betrachtet auch ist: Das Volumen ist zu gering, um den auch in Hessen auszumachenden Investitionsstau auf der Gemeindeebene nur annähernd zu beseitigen.

Wie klein das hessische Investitionsprogramm gemessen am bestehenden Investitionsbedarf ausfällt, wird schon beim Blick auf die Städte Wiesbaden und Frankfurt deutlich. Nach den zuletzt in der Presse genannten Zahlen würde die eine Milliarde Euro nicht einmal reichen, um auch nur den Investitionsstau im Schulbereich in den beiden Städten zu beseitigen.[1]

Schlussfolgerung

Auch wenn die Politik der Landesregierung mit einer Entschuldung der Kommunen, einem vorgeblich am Bedarf ausgerichteten KFA und einem Investitionsförderprogramm auf den ersten Blick in die richtige Richtung zu gehen scheint, so fällt eine genaue Bewertung der Maßnahmen doch ernüchternd aus. Die Entschuldung ist zu gering und mit zum großen Teil unsozialen Konsolidierungsmaßnahmen verbunden, die KFA-Reform verbessert die Finanzlage der Kommunen nicht, und das KIP ist auch zu niedrig.

Die beschriebene Politik muss allerdings vor dem Hintergrund der selbst angelegten Fessel durch die Schuldenbremse gesehen werden. Das Land hat aufgrund der eigenen Konsolidierungserfordernisse nur eingeschränkte Möglichkeiten die finanzielle Situation der Kommunen zu verbessern. Genau vor solch einer Situation haben die Gewerkschaften im Rahmen ihrer Kritik an der Verankerung der Schuldenbremse in der Hessischen Landesverfassung gewarnt. Aufgrund zu geringer Einnahmen wirkt die Schuldenbremse wie ein Ausgabendeckel, der erforderliche höhere Landesausgaben präventiv verhindert.

Um die Kommunen, aber auch das Land in Hessen angemessen auszustatten und so den „Weg in den Magerstaat“ (Peter Bofinger) zu verlassen, sind Einnahmesteigerungen unausweichlich. Erwähnt werden muss dabei, dass sich die finanzpolitischen Herausforderungen und das notwendige Finanzvolumen durch die hohe Zahl der nach Deutschland geflohenen Menschen vergrößern: Auf der kommunalen Ebene ist etwa an eine steigende Zahl von Kindern im Vorschulalter zu denken, die die Kitas besuchen. Mit Blick auf die staatlichen Haushalte sollte deshalb ein steuerpolitischer Kurswechsel eingeleitet werden, der durch höhere Einnahmen den Spielraum der öffentlichen Hand im notwendigen Umfang erweitert. Nicht zuletzt die immer weiter auseinanderklaffende Einkommens- und Vermögensverteilung in Deutschland legt dies nahe.


[1] Vgl. z. B. zu Frankfurt Matthias Trautsch, So viel könnten Frankfurts Schulen kosten, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.03.2015, am 02.10.2015 um 17.09 Uhr abgerufen unter: http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/Frankfurt/schulentwicklungsplan-veroeffentlicht-eine-milliarde-euro-fuer-frankfurter-schulen-13475790.html) und zu Wiesbaden Ute Fiedler, Investitionen werden gestoppt, Frankfurter Rundschau vom 30.06.2015 (am 02.10.2015 um 17.11 Uhr abgerufen unter: http://www.fr-online.de/wiesbaden-investitionen-werden-gestoppt,1472860,31080956.html).


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Kurzprofil

Dr. Kai Eicker-Wolf
Jahrgang 1965
Seit 2003 Referent in der Abteilung Wirtschafts- und Strukturpolitik beim DGB Bezirk Hessen-Thüringen
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