Deutscher Gewerkschaftsbund

09.03.2016

Ministerpräsidenten einigen sich auf neuen Finanzausgleich

Die Zustimmung des Bundestags bleibt offen

Mann mit Geld

sör alex / photocase.com

Eigentlich hatte unter den Fachleuten niemand mehr mit einer Verständigung der Länder über eine Neukonzeptionierung des Länderfinanzausgleichs gerechnet. Überraschend war es daher, dass die Ministerpräsidenten sich im Dezember 2015 auf einen Vorschlag verständigten. Noch überraschender war allerdings, dass dieser Vorschlag das bisherige System mit dem Länderfinanzausgleich quasi auf den Kopf stellt. Im Kern schlagen nämlich die Länderchefs vor, den bisherigen Länderfinanzausgleich, also den horizontalen Ausgleich unter den Ländern, abzuschaffen und durch ein neues, vertikales System im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung mit finanzkraftabhängigen Zu- und Abschlägen zu ersetzen. Mit diesem Modell liegt nun zumindest eine Verhandlungsgrundlage für die Bund-Länder-Verhandlungen vor, die dann in ein Gesetzgebungsverfahren münden wird. Das Finanzausgleichsproblem ist damit zwar nicht gelöst. Insbesondere die Zustimmung des Bundes, dem die Rolle des Zahlmeisters zugewiesen wurde, fehlt. Tatsächlich sind in den Bundestagsfraktionen der Koalition bereits erhebliche Bedenken formuliert worden, die kein einfaches Gesetzgebungsverfahren erwarten lassen.

Die Verhandlungen unter den Ländern waren schwierig. Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD wurde festgelegt, dass eine Bund-Länder-Kommission unter Beteiligung der Gemeinden einzurichten sei, die bis zur Mitte der Legislaturperiode Vorschläge vorlegen sollte. Dazu kam es nicht, weil die Ministerpräsidenten diese Fragen nur unter sich politisch lösen wollten. Dieses Vorgehen stimmte skeptisch, denn an die Stelle einer fachlichen Vorbereitung trat Symbolpolitik. „Bayern muss entlastet werden“ (warum eigentlich?), forderte der bayerische Ministerpräsident. Die nordrhein-westfälische Ministerpräsidentin verlangte die Abschaffung des sogenannten „Umsatzsteuer-Vorab“, über das der Bund seit 1995 sieben Umsatzsteuerprozentpunkte vornehmlich in die ostdeutschen Länder fließen ließ. Die ostdeutschen Länder und Berlin lehnten eine solche Regelung, die im Wesentlichen zu ihren Lasten gegangen wäre, ab und verlangten, dass ihre Probleme im Regelsystem des Finanzausgleichs gelöst werden sollten. Sonderzuweisungen des Bundes entsprachen nicht ihren Vorstellungen, denn dadurch wäre ihre finanzielle Abhängigkeit vom Bund größer geworden. Dieser Dreieckskonflikt war ohne Gesichtsverlust fast unlösbar geworden. Über Geld kann man sich verständigen, über symbolische Fragen kaum.

Offene Fragen

Durch die frühe Politisierung des Themas wurden die relevanten Fragen über die Gestaltung des Finanzausgleichs in den Hintergrund gedrängt. Angesichts der Debatte über mehr Wettbewerbsföderalismus wäre es sinnvoll gewesen, zu fragen, welche Verteilung der Steuergelder für einen kooperativen Bundesstaat angemessen ist. Denn es wird sicherlich nicht gehen, dass man eine kooperative Aufgabenwahrnehmung (Bund und Länder) mit einer wettbewerblichen Steuerverteilung verbindet. Das ist ein logischer Widerspruch. Angesichts der symbolischen Forderungen traten weitere wichtige Fragen in den Hintergrund, zum Beispiel, wie man mit den Disparitäten zwischen Nord und Süd sowie West und Ost in der Bundesrepublik umgeht. Schließlich wachsen diese Unterscheide wieder.

Oder die Frage: Ist die primäre Verteilung der Ertragsteuern nach dem „örtlichen Aufkommen“ noch gerechtfertigt? Dieses Verteilungsprinzip bevorteilt die Länder mit Unternehmenszentralen (Headquarters), also vor allem die drei süddeutschen Länder gegenüber den hauptsächlich ostdeutschen Ländern. Dadurch wird die Steuerkraft der drei süddeutschen Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen gemessen an ihrer tatsächlichen Wirtschaftskraft deutlich überzeichnet, während die Finanzkraft der meisten nord- und ostdeutschen Länder sowie des Saarlandes erheblich hinter ihrer Wirtschaftskraft zurückbleibt.

Oder die Frage: Ist es gerechtfertigt, dass das geltende Steuerverteilungssystem Einwohner gegenüber Arbeitsplätzen privilegiert? Der Bezugspunkt des Finanzausgleichs ist der Wohnort. Dieser Grundsatz benachteiligt Länder, in denen „nur“ gearbeitet wird - wie die Stadtstaaten.Die prekäre Finanzlage des Saarlandes und Bremens hängen ursächlich mit diesen Umständen zusammen.

Die Einigung

Überraschend war trotz alldem die Einigung über eine Abschaffung des horizontalen Länderfinanzausgleichs und dessen Ersetzung durch einen vertikalen Umsatzsteuerausgleich. Es war eine politische Lösung, mit der das Verlangen des bayerischen Ministerpräsidenten nach Entlastung im Länderfinanzausgleich und die Abschaffung des „Umsatzsteuer-Vorabs“ im Interesse der nordrhein-westfälischen Ministerpräsidentin unter einen Hut gebracht wurden. Aber wie sieht der Rest der Einigung aus?

Das neue System wird die bisherige Verteilung der Ertragsteuern (Einkommen- und Körperschaftsteuer) nach dem örtlichen Aufkommen beibehalten. Die sich dabei ergebenden Finanzkraftunterschiede (die Spanne reicht von ca. 52% bis ca. 150% des Bundesdurchschnitts je Einwohner) sollen dann bei der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer linear um 63 % der Fehlbeträge an den Durchschnitt ausgeglichen werden. Um mehr Finanzmasse dafür zu schaffen, soll der Länderanteil durch den Bund um 4,02 Mrd. Euro in Form von Umsatzsteuerpunkten erhöht werden. Die Fehlbeträge der schwachen Länder an 99,75% des Durchschnitts werden anschließend im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) zu 80% ausgeglichen.

Im Interesse der finanzschwachen Länder wird die kommunale Finanzkraft zu 75% (statt bisher 64%) in die Berechnung einbezogen. Damit wird die Bemessungsgrundlage erweitert, wodurch die finanzschwachen Länder Vorteile haben. Zusätzlich bekommen sie BEZ in Höhe von 53,5% der an 80% des Durchschnitts fehlenden Finanzkraft. Außerdem kommen BEZ für Länder mit unterdurchschnittlichen Forschungsausgaben hinzu und Brandenburg bekommt zusätzlich 11 Mio. Euro für Kosten politischer Führung. Bremen und das Saarland erhalten 800 Mio. Euro zur Sanierung ihrer Haushalte. Die bergrechtliche Förderabgabe, von der Niedersachsen und Schleswig-Holstein profitieren, wird im Finanzausgleich nur noch zu 33% angerechnet. Der Zahlmeister ist der Bund, der insgesamt 9,7 Mrd. Euro zuschließen soll. Einige dieser Vereinbarungen sind verfassungsrechtlich problematisch. Zum Beispiel hat das Bundesverfassungsgericht den Rahmen für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen relativ eng definiert. In dem neuen Konzept werden sie zum Joker für alles Mögliche.

Die Rolle des Bundes

Welche Gegenleistung wird der Bundesfinanzminister für diese Einigung verlangen? Bekannt ist bisher, dass der Stabilitätsrat, der die Einhaltung der Schuldenbremse bei Bund und Ländern überwacht, gestärkt werden soll. Aber welche Rechte kann er noch bekommen, ohne gegen die grundgesetzlich garantierte Haushaltsautonomie von Bund und Ländern (Art. 109 Abs. 1 GG) zu verstoßen?

Außerdem verlangt der Bund die Zustimmung der Länder zu einer Infrastrukturgesellschaft für den Autobahn- und Fernstraßenbau. Dazu müsste allerdings das Grundgesetz geändert werden. Eine privatrechtliche Infrastrukturgesellschaft beim Bund hätte aus dessen Sicht den Vorteil, dass sie nicht der Schuldenbremse des Grundgesetzes und dem europäischen Fiskalpakt unterliegt. Anders gesagt, der Bund kann damit die Schuldenbremse umgehen. Der Preis für die Länder besteht darin, dass sie Einfluss auf den Autobahnbau verlieren. Dagegen wehren sich bereits die Landesverkehrsminister. Auch das Schuldenmanagement von Bund und Ländern soll zusammengeführt werden. In diesem Zusammenhang soll es Forderungen des Bundes nach einem Zugriff auf die Finanzverwaltung geben. Tatsächlich wäre eine Bundesfinanzverwaltung kein Nachteil für die Abwicklung eines neugestalteten Finanzausgleichs. Last but not least ist auch die Rede von einer Öffnung von Teilen der Sozialgesetzgebung für die Länder. Das hieße, dass bestimmte Sozialleistungen regionalisiert werden könnten mit der Konsequenz unterschiedlicher Standards – je nach Kassenlage oder Präferenzen. Hiergegen wurde bereits Widerstand in der SPD-Bundestagsfraktion artikuliert.

Wie ist nun die Einigung zu bewerten?

Zuerst fällt auf, dass angesichts der zahlreichen problematischen Detail- und Sonderregelungen für einzelne Länder das System nicht an Transparenz gewonnen hat. Das Gegenteil ist der Fall. Tatsächlich werden in der Berechnung der Ministerpräsidenten keine prognostizierten Zahlen aus der Steuerschätzung genannt. Die Vertikalisierung des neuen Finanzausgleich-Systems überrascht, weil die Länder sich stets dagegen gewandt haben. Sie haben das „bündische“ Prinzip unter Gleichen durch ein „paternalistisches“ vom Bund ersetzt. Mit der Verschiebung der Verantwortung für einen angemessenen Ausgleich von den Ländern an den Bund findet eine Entsolidarisierung unter den Ländern statt. Es wird dadurch für den Bund erheblich leichter das Prinzip „teile und herrsche“ zu etablieren. Gleichwohl wäre es zu kurz gegriffen, den Umbau des Systems von „horizontal“ auf „vertikal“ grundsätzlich negativ zu sehen. Im Gegenteil, der Länderfinanzausgleich war ein Relikt der Gründungsphase der Bundesrepublik. Unabhängig davon hat er sich lange Jahre bewährt. Ob er aber geeignet ist, die wachsenden Ungleichheiten unter den Ländern nach der deutschen Einheit aufzufangen, lässt sich bezweifeln. Tatsächlich kann man den politischen Streit der letzten Jahre auch als eine Folge der Überlastung des Finanzausgleichssystems interpretieren. Wie andere Bundesstaaten zeigen, haben sich vertikale Ausgleichsverfahren, mit denen die jeweilige Bundesregierung die Gliedstaaten in die Lage versetzen, ihren Aufgaben nachzukommen, durchaus bewährt.

Aber es stellt sich auch die Frage nach dem gewünschten Ausgleichsgrad. Ein linearer Ausgleich von 63% und allgemeine BEZ in Höhe von 80% der Fehlbeträge an 99,75% des Durchschnitts stellt keine Verbesserung zugunsten der finanzschwachen Länder dar. Diese Benachteiligung der Empfängerländer wird dann durch Zuweisungen des Bundes kompensiert. Genau das aber wollten die ostdeutschen Ministerpräsidenten nicht, die einen Ausgleich „im Regelsystem“ verlangten. Sie werden nun zu Kostgängern des Bundes – was sie bisher stets abgelehnt haben.

Der Blick auf die Zahlen der Ministerpräsidenten zeigt aber, dass es im Kern um etwas ganz anderes ging, nämlich um die Sicherung der Interessen der finanzstarken Länder: Ohne die Zuweisungen des Bundes sind die drei finanzstarken süddeutschen Länder die Gewinner, die Verlierer sind die ostdeutschen und die finanzschwachen westdeutschen Länder. Die Situation des Saarlandes und Bremens verbessert sich erst durch die BEZ. Aber auch noch nach dieser Stufe sind z.B. die Gewinne für das Saarland deutlich niedriger als die Bayerns. Erst die „ergänzenden Hilfen“ zur Bewältigung der Schuldenlast bringen für das Saarland und Bremen wirklich Hilfe. Hier scheint der nächste Streit um die Ausgleichsintensität vorprogrammiert.

Zusammengefasst: der Wechsel vom „bündischen“ Prinzip des solidarischen Ausgleichs unter gleichberechtigten Ländern hin zu einem „paternalistischen“ Ausgleich, bei dem der Bund die entscheidende Rolle spielt, muss unter finanziellen Gesichtspunkten kein Nachteil sein. Problematisch bleibt aber, dass das, was verabredet worden ist, kaum zum Abbau der wachsenden Disparitäten in der Bundesrepublik beiträgt, sondern die Unterschiede zwischen „armen“ und „reichen“ Ländern eher verfestigt als abbaut. Zudem ist der machtpolitische Gewinner der Bund: er wird im Verhältnis zu den Ländern deutlich stärker – die Intention der Bundesstaatsreform war eigentlich, die Länder zu stärken. Im Ergebnis wird wohl jetzt das Gegenteil erreicht. 


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Kurzprofil

Prof. Dr. Wolfgang Renzsch
Geboren 1949 in Völksen/Springe
Universitätsprofessor an der Otto-von-Guericke Universität Magdeburg
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