Deutscher Gewerkschaftsbund

07.04.2016

Betriebsräte brauchen mehr Mitbestimmung bei Werkverträgen

Stammbelegschaft und Werkvertragsbeschäftigter ungleiche Bedingungen

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Die Debatte über Leiharbeit und Werkverträge konzentriert sich stark auf die negativen Folgen für das Erwerbssystem. So wird davon ausgegangen, dass Werkverträge zu einer fortschreitenden Substitution von Stammbelegschaften durch geringer entlohnte Beschäftigte führen[1]. Zwar gibt es empirische Belege für die These, dass eine Zunahme von Werkverträgen zentrale Institutionen des deutschen Erwerbssystems, wie die Tarifbindung und die betriebliche Interessenvertretung durch Betriebsräte, unterhöhlt. Unsere Forschung verweist jedoch auf einen zusätzlichen Aspekt: Viele Unternehmen agieren beim Einsatz von Werkverträgen irrational, da sich Werkvertragsarbeit oftmals teurer gestaltet als die Inanspruchnahme der Stammbelegschaft. In diesem Feld sollten Betriebsräte agieren, aber auch mehr Mitbestimmungsrechte erhalten.

Die Nutzung und Wirkung von Werkverträgen ist insgesamt bisher wenig erforscht. Es liegen lediglich einige Einzelfalluntersuchungen sowie nicht repräsentative Breitenerhebungen vor, die aber nur grobe Indizien über die Nutzung von Werkverträgen enthalten. Im Folgenden stützen wir uns auf die Ergebnisse eines von uns durchgeführten Forschungsprojekts aus dem Jahr 2014.[2] Auf Basis dieser Daten versuchen wir einige zentrale Fragen der aktuellen Debatte zu beleuchten: Wie verbreitet sind (Onsite-)Werkverträge? Aus welchen Motiven nutzen Unternehmen (Onsite-)Werkverträge? Welche Wirkungen auf die Arbeit haben sie? Und welche Herausforderungen stellen sich für Betriebsräte? Wir konzentrieren uns dabei auf das Verarbeitende Gewerbe und den Einzelhandel als zwei Segmente der deutschen Wirtschaft, die im Fokus der neueren Diskussion um Werkverträge stehen.

Zur Abgrenzung: Outsourcing, Werkverträge, Onsite-Werkverträge

Der Werkvertrag ist eine etablierte und häufig genutzte Vertragsform zur Regelung des Leistungsaustauschs zwischen Wirtschaftssubjekten. Rechtsgrundlage sind die Paragraphen 631 ff. des BGB. Das Spektrum möglicher Werkleistungen ist sehr weit gefasst. Entscheidend ist, dass die Anstrengungen des Werkunternehmers zu dem vertraglich vereinbarten „Erfolg“ führen; nur bei dessen Eintreten ist der „Besteller zur Entrichtung der vereinbarten Vergütung verpflichtet“ (§ 631 Abs. 1 BGB). Werkverträge sind eine Form des Outsourcing. Leistungen, die zuvor selbst erstellt worden sind, werden nun an ein anderes Unternehmen (das „Werkunternehmen“) delegiert. Der Auftraggeber wird damit zum „Werkbesteller“.

Der Begriff „Onsite-Werkverträge“ bezeichnet eine Unterform von Werkverträgen, die sich insbesondere dadurch auszeichnen, dass der Auftragnehmer Werkleistungen im Betrieb bzw. auf dem Betriebsgelände des Werkbestellers erbringt. Diese Leistungen zählen zum Kernbereich der Wertschöpfung bzw. des Betriebszecks des Werkbestellers. In einem Produktionsbetrieb umfassen sie z.B. Leistungen im Bereich der Produktion, nicht jedoch des Werkschutzes. Zentral ist, dass Beschäftigte des Werkunternehmens – wie bei der gewerbsmäßigen Leiharbeit – im Betrieb des Werkbestellers tätig werden. Unsere Definition des Onsite-Werkvertrags schließt also Leistungen in Randbereichen, wie Reinigungs- und Wachdienstleistungen oder den Betrieb der Kantine, aus.

Hohe Verbreitung in Großbetrieben

Diese Form der Werkvertragsarbeit ist laut unseren Erhebungen sehr verbreitet im Verarbeitenden Gewerbe[3]. Ihr Anteil steigt dort mit der Betriebsgröße stark an, wobei in fast 45% der großen Betriebe (mit mehr als 500 Beschäftigten) Werkverträge bzw. Onsite-Werkverträge (20%) zum Einsatz kommen.[4] Kleinere Betriebe nutzen (Onsite-)Werkverträge hingegen seltener, was auch mit den spezifischen Strukturen der Fertigungsprozesse zu tun hat. Auch im Einzelhandel ist die Nutzung geringer, denn das Gros dieser Branche (68% der Betriebe) sind Kleinstbetriebe mit weniger als fünf Beschäftigten.

Insgesamt ist im Verarbeitenden Gewerbe die Dynamik von In- und Outsourcing hoch, was insbesondere auch die Interessenvertretungen vor enorme Herausforderungen stellt, da jederzeit mit neuen Strategien der Werkvertragsvergabe in unternehmerischen Kernbereichen gerechnet werden muss. Eine Reihe von Unternehmen hat frühere Werkvertragsbeziehungen – möglicherweise auch aufgrund der aktuellen Debatten – abgebrochen und erstellt Leistungen nun selbst. Zum anderen deuten unsere Befunde darauf hin, dass selbst einmal zurückgeholte Bereiche auch wieder fremdvergeben werden. Eine solche Dynamik ist auch deshalb möglich, weil Onsite-Werkverträge im Wesentlichen eine Personalstrategie sind.

Die betriebliche Personalstrategie

Unsere Befunde zeigen, dass für diese Personalstrategie klassische Motive dominieren, die in der Managementliteratur genannt werden: Flexibilitätssteigerung (81%), Konzentration auf Kernkompetenzen (78%), Einsatz der Stammbeschäftigten für wichtigere Aufgaben (71%) und (mit 67%) die Auslagerung von Leistungen, die nicht selbst erbracht werden können (Know-how) oder sollen (Konzentration). Motive, die in der jüngeren Debatte mit Werkverträgen assoziiert werden, spielen auch eine Rolle: 30% der Befragten nennen die Substitution von Leiharbeit, 36% die Senkung der Personalkosten und 43% die Nutzung eines als modern wahrgenommenen Personalinstruments.

Risiken und Probleme der Werkvertragsnutzung

Der Einsatz von Onsite-Werkverträgen kann mit typischen Managementproblemen einhergehen. So bemängeln 42 Prozent der Betriebe, dass die Kosten für den Einsatz von Onsite-Werkvertragsarbeitskräften diejenigen der Eigenerstellung übersteigen. Neben der Vergütung des Werkunternehmens ist der Koordinationsaufwand hier als ein zentraler Faktor zu sehen. 32 Prozent sagen, die Gesamtkosten von Onsite-Werkverträgen seien höher als die Gesamtkosten bei vergleichbaren Leistungen im eigenen Unternehmen.

Die Managementprobleme betreffen auch die Abhängigkeit des Werkbestellers vom Werkunternehmen. 29 Prozent der Befragten geben an, das eigene Unternehmen gerate in erhebliche Probleme, sollte ein Vertragspartner in die Insolvenz gehen oder die Zusammenarbeit kurzfristig aufkündigen. Immerhin ein Sechstel sieht die Qualität der Leistungen beeinträchtigt, wenn Werkvertragsarbeitskräfte zum Einsatz kommen (16 Prozent). Einen Wissensverlust beklagen immerhin 11 Prozent der befragten Manager/innen. Das Outsourcing führt in vielen Fällen mittel- bis langfristig dazu, dass der Besteller Kompetenzen verliert, die er folglich (immer wieder) über den Markt einkaufen muss.

Unsere Fallstudien zeigen auch, dass die Kosten der Onsite-Werkverträge in der Regel nicht korrekt erfasst und zugeordnet werden. So „versickern“ z.B. die Kosten bei einem Anbieterwechsel oft in den Gemeinkosten und werden nicht der Werkvertragsstrategie angelastet. Dies gilt analog für die „Nacharbeit“, die die Stammbelegschaft im Fall von Qualitätsmängeln zu leisten hat. In keiner Fallstudie fanden wir eine kostenrechnerische Praxis, die bemüht und/oder geeignet war, die Kosten verursachungsgerecht zuzuordnen. Das Gleiche gilt für die Kosten, die – in extremen Fällen – durch Sabotageverhalten oder „Dienst nach Vorschrift“ unzufriedener Beschäftigter (im Werkunternehmen oder im eigenen Betrieb) entstehen. Viele Unternehmen agieren also oft irrational, wenn es um die Wahl von Werkvertragsstrategien geht. Das kann ein Anknüpfungspunkt für Strategien der Betriebsräte sein.

Strategien der Betriebsräte

Rechtliche Einflusschancen haben Betriebsräte nach aktuellem Stand der Gesetzgebung bislang nur „über Umwege“ – bspw. durch Nutzung der Beteiligungsrechte bei der betrieblichen Arbeitszeitregelung oder Arbeitssicherheit. Wir konnten feststellen, dass einige Betriebsräte sich trotzdem durch geschicktes Verhandeln mit dem Management Beteiligungschancen erarbeiten können. Dies gilt allerdings vor allem für hoch-professionalisierte Betriebsräte in den Großbetrieben des ohnehin mitbestimmungsstarken Verarbeitenden Gewerbes.

In den Praktiken der Betriebsräte sind zwei Grundmuster zu erkennen: Ablehnung und Akzeptanz.[5] Die bedeutendste Gruppe in unserem Fallstudiensample sind die Betriebsräte vom Typ ‚Akzeptanz – Ausgestaltung‘. Sie gehen pragmatisch mit Onsite-Werkverträgen um, was angesichts von markt‑ und produktionsökonomischen Anforderungen sowie der herrschenden Rechtslage als unabänderlich angesehen wird. Dabei achten sie darauf, dass die Bedingungen, unter denen Werkvertragsarbeitskräfte tätig werden, akzeptabel sind und die Rückwirkungen auf die betriebliche Stammbelegschaft begrenzt bleiben.

Interessenvertretung im Netzwerk

Um solche Einflusschancen nutzen zu können, brauchen Betriebsräte (mindestens) dreierlei: Know-how über den Gegenstand „Werkvertrag“; das Recht auf Information durch die Geschäftsleitung und die Möglichkeit, die Geschäftsleitung in einem Anhörungsverfahren mit der Betriebsrats-Einschätzung konfrontieren zu können.

Die Beteiligung der Betriebsräte gesetzlich zu verankern und zu stärken ließe – aufgrund der gemeinhin besonders kooperativen Kultur des deutschen Modells betrieblicher Interessenvertretung – sinnvolle Lösungen zwischen Management und Betriebsrat erwarten. So wäre auch sichergestellt, dass die Interessen der Beschäftigten in angemessener Weise formuliert und berücksichtigt werden. Eine erweiterte Beteiligung der Betriebsräte (z.B. Anhörungsrecht oder gar Mitwirkung im Sinne eines § 99a BetrVG) könnte Unternehmen auch vor groben Fehlentscheidungen schützen; denn eine Überprüfung von Outsourcing-Plänen durch kompetente Betriebsräte kann unerkannte Risiken und Probleme, aber auch betriebsorganisatorische Alternativstrategien zu Tage fördern.

Die Praktiken mancher Betriebsräte weisen in die Richtung „Interessenvertretung im Netzwerk“, indem sie die Betriebsratsgründung in den Werkunternehmen und den Abschluss von Tarifverträgen in Zusammenarbeit mit der jeweiligen Branchengewerkschaft fördern. Die Existenz eines Betriebsrats kann auch zum Auswahlkriterium bei der Auftragsvergabe an Werkunternehmen gemacht werden; dies kann per Betriebsvereinbarung kodifiziert werden. Sie tragen dazu bei, dass Praktiken einer „mitbestimmten Netzwerkbildung“[6] ausgeweitet werden. In Ausnahmefällen gelingt Betriebsräten von Werkbestellern sogar eine „netzwerkbezogene Tarifpolitik“. Das kann auch der Gesetzgeber unterstützen: so ließe sich (analog zu den Rechten der GBR und KBR) die Unterstützung von Betriebsratswahlen in Werkunternehmen durch den Betriebsrat des Werkbestellers erleichtern. Das wird zur Stärkung von Mitbestimmung und Sozialstaatlichkeit beitragen. Zudem ist es aber auch notwendig, dass Betriebsräte – auch solche in KMU – einschlägige Kompetenzen entwickeln. Hier sind gewerkschaftliche Bildungsarbeit und Beratung gefragt.



[1] Siebenhüter (2013), Werkverträge in Bayern, Das neue Lohndumping-Instrument, Studie DGB Bayern, München.

[2] Hertwig/Kirsch/Wirth (2015), Werkverträge im Betrieb. Eine empirische Untersuchung. Düsseldorf. E-Book abrufbar unter http://www.boeckler.de/pdf/p_study_mbf_300.pdf.

[3] Das Forschungsprojekt „Praktiken der Onsite-Werkvertragsvergabe in Deutschland“ wurde im Jahr 2014 am Institut Arbeit und Qualifikation der Uni Duisburg-Essen und an der Hochschule Darmstadt mit Förderung durch die Hans-Böckler-Stiftung durchgeführt. Das empirische Programm bildeten Betriebsfallstudien und eine telefonische Managementbefragung in Betrieben des Verarbeitenden Gewerbes und des Einzelhandels über Motive, Praktiken und Probleme der Nutzung von Werkverträgen.

[4] Hertwig/Kirsch/Wirth (2015), Onsite-Werkverträge: Verbreitung und Praktiken im Verarbeitenden Gewerbe, in: WSI Mitteilungen 68 (6), S. 457-465.

[5] Ausführlich Hertwig/Kirsch/Wirth (2016), Onsite-Werkverträge und Industrielle Beziehungen: Praktiken der Betriebsräte zwischen Ablehnung und Akzeptanz, in: Industrielle Beziehungen 23 (2), 113-141.

[6] Duschek/Wirth (1999), Mitbestimmte Netzwerkbildung – Der Fall einer außergewöhnlichen Dienstleistungsunternehmung, in: Industrielle Beziehungen, 6 (1), S. 73–110.


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Johannes Kirsch
Wissenschaftler am IAQ der Universität Duisburg-Essen
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