Deutscher Gewerkschaftsbund

09.01.2012

Industriepolitik zur Gestaltung des Strukturwandels

muehle

Kontaktlinse / photocase.com

Lange Zeit wurde die Bedeutung der Industrie für die deutsche Volkswirtschaft durch die Politik vernachlässigt. Vor der Finanz- und Weltwirtschaftskrise hatten viele sogar die Industrie abgeschrieben und die Rede vom Ende des Industriestandorts Deutschland machte die Runde. Die Zukunft Deutschlands sahen viele in der Basarökonomie als Warenumschlagsplatz für günstige Importe aus den Niedriglohnländern[1]: In Deutschland würde bald nur noch gehandelt, was zuvor anderswo produziert worden sei. Dahinter stand die These vom wirtschaftlichen Strukturwandel in der zunehmend weltweiten Verflechtung industrieller Wertschöpfungsketten. Nach dieser These suche sich jeder einzelne Produktionsschritt den kostenoptimalen Standort. Innerhalb der so verstandenen internationalen Arbeitsteilung blieben für Deutschland dann nur noch vereinzelte Arbeitsschritte wie Management- und Marketingaufgaben sowie Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten übrig.

Die reale Entwicklung der deutschen Industrie hat diese These widerlegt. Vielen Kritikern zum Trotz hat sich die Industrie über die Krise mehr als behaupten können. Wir haben ihr sogar die derzeitige wirtschaftliche Stärke zu verdanken. Dank der industriellen Kerne hat Deutschland die Krise schnell und nachhaltig hinter sich gelassen. Mit einer Wachstumsrate von 3,7 Prozent im Jahr 2010 und von 3,0 Prozent in 2011[2] entwickelte sich Deutschland in wenigen Jahren vom Sorgenkind zur Konjunkturlokomotive Europas[3]. Wer hätte das noch Ende 2009 gedacht, dass die viel gescholtene Industrie wieder der Motor des Wachstums ist. Zum Glück hat Deutschland nicht den Weg von Großbritannien oder anderen früheren Industriestaaten eingeschlagen, die sich von der Produktion verabschiedet und ganz auf Dienstleistungen gesetzt haben. Unser Erfolg hat sogar in zahlreichen Ländern (und nicht nur in denen Europas) zu einer Rückbesinnung auf industrielle Werte geführt.

Das Ansehen der Industriepolitik ist gestiegen

Allerdings ist Industriepolitik, die den industriellen Wandel gestalten soll, bei Wirtschaftspolitikern nicht gerade beliebt. Daran haben auch die Erfahrungen im Zuge der Weltwirtschaftskrise nichts geändert. Industriepolitik steht nämlich in dem Ruf interventionistisch zu sein, d.h. sie greife in Marktprozesse und in den industriellen Strukturwandel ein. Dieser Ansatz läuft quer zum dominierenden Glauben in der Wirtschaftspolitik, dass in einer Volkswirtschaft die freien Marktkräfte es schon richten werden. Insbesondere der Industriepolitik als Kriseninterventionspolitik stehen viele kritisch gegenüber. Dies konnten wir 2008 beobachten, als im Zuge der Weltwirtschaftskrise Hilfen für die Realwirtschaft diskutiert wurden. Anders als bei der Bankenkrise ging es im realwirtschaftlichen Bereich nicht mehr um eine vorbehaltlose staatliche Unterstützung. Hingegen gibt es keine Probleme im industriepolitischen Kontext, wenn es um die Entwicklung von Zukunftsbranchen oder Hightech-Feldern geht. Es ist deshalb nicht überraschend, dass sich Industriepolitik in den letzten Jahren auf diese positiv klingenden Zukunftsfelder konzentriert hat.

Trotz dieser Vorbehalte gegenüber der Industriepolitik änderte sich letztendlich doch der Blick auf die Industrie, als die Finanzkrise auf die Realwirtschaft übergriff. Der Ruf nach einer Renaissance der Industriepolitik war plötzlich in aller Munde. Das Ansehen der Industrie und damit der Industriepolitik hält bis heute an: So hat beispielsweise die EU-Kommission der europäischen Industrie in der EU-2020-Strategie einen wichtigen Stellenwert eingeräumt und Ende Oktober 2010 ihre Vorstellungen einer Europäischen Industriepolitik in einer Mitteilung[4] veröffentlicht. Auch das Bundeswirtschaftsministerium präsentierte zur gleichen Zeit der deutschen Öffentlichkeit ein Strategiepapier[5] zum Industrieland Deutschland, das eine umfangreiche Analyse des deutschen Industriestandorts und einer Reihe von Handlungsempfehlungen enthielt. Bis dato hatte es weder für Deutschland noch für Europa ein industriepolitisches Konzept gegeben.

Die weitere Dominanz der angebotstheoretischen Konzepte

Trotz des positiven Eindrucks, den man angesichts der Papierlage und der Debatten rund um die industrielle Entwicklung haben kann, sind die Diskussionen aber häufig reine Lippenbekenntnisse[6]. Um die Industrie nachhaltig weiterzuentwickeln, werden nach wie vor die alten angebotstheoretischen Konzepte auf den Tisch gelegt. Der Staat soll lediglich die ökonomischen Rahmenbedingungen verbessern, beispielsweise für niedrigere Steuern, den Abbau von Bürokratie oder für eine neue Gründungsoffensive sorgen und am besten „die Entwicklung, Herstellung und Vermarktung zukünftiger Konsum-  und Investitionsgüter als auch die Entwicklung neuer Produktionstechnologien … der unsichtbaren Hand“, also dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage an den Märkten, überlassen. Der Staat solle sich deshalb so weit wie möglich aus Marktprozessen heraushalten.“[7]

In dieser Art von Industriepolitik spielen beschäftigungspolitische Aspekte keine Rolle. Beschäftigte und Gewerkschaften kommen - wenn überhaupt - als Akteure der Industriepolitik nur am Rande vor. Damit wird ein wichtiges Potenzial der Industrie nicht wahrgenommen. Die Kompetenzen von Beschäftigten, Betriebsräten und Gewerkschaften spielen damit bei der Erneuerung der Industrie keine Rolle. Und damit auch nicht die wichtigste Ressource, die die deutsche Industrie hat, nämlich die Beschäftigten, ihre Fähigkeiten und ihr Knowhow.

Die Industrie steht vor großen Herausforderungen

Keine Frage: den offiziellen Analysen von EU-Kommission und Bundesregierung zum Stand der Industrie ist zu zustimmen: Klimawandel, technologische Innovationen, demografische Entwicklung, europäische Integration und Internationalisierung der Wirtschaftsbeziehungen ziehen tief greifende Veränderungen in der deutschen und europäischen Industrie nach sich. Deshalb bleibt trotz derzeitiger positiver Wirtschaftsentwicklung die Frage nach der Wettbewerbs- und Zukunftsfähigkeit des deutschen Weges auf der Tagesordnung.

Die langfristige, industrielle Entwicklung der letzten Jahre ist grob durch drei Trends geprägt:

1) während der Weltwirtschaftskrise wurden auf den Weltmärkten die Karten neu gemischt. Die Schwellenländer holen auf und setzen massiv auf FuE- und Bildungsinvestitionen. Insbesondere China verfolgt eine Highroad-Strategie, die den „alteingesessenen Industrieländern“ ihre Dominanz auf den Märkten für höherwertige Produkte bereits jetzt oder in absehbarer Zukunft streitig macht. In dieser neuen Konstellation wird für die deutsche Industrie ausschlaggebend sein, ob sie ihre Innovationsfähigkeit weiterentwickeln kann. Eine wichtige Frage dabei ist: wie das Wissen der Beschäftigten und die betrieblichen Mitbestimmungsstrukturen zur Beschäftigungssicherung und zur Erhöhung der betrieblichen Innovationsfähigkeit gefördert werden können.

Für die Industriepolitik bedeutet dies, dass sie nicht auf der einen Seite flexible Arbeitsmärkte fordern und von den Beschäftigten unsichere Arbeitsverhältnisse mit schlechten Arbeitsbedingungen, einem immer größeren Arbeits- und Leistungsdruck abverlangen und auf der anderen Seite durch weitere Liberalisierungen der Wirtschafts- und Finanzmärkte Unternehmen das freie Spiel des Marktes überlassen darf. Dieser Weg ist kontraproduktiv. Er gefährdet mittel- bis langfristig die Innovationsfähigkeit nicht nur einzelner Betriebe sondern ganzer Branchen und der gesamten Volkswirtschaft. Ohne motivierte und kompetente Beschäftigte kann auf Dauer der noch vorhandene Innovationsvorsprung der deutschen Industrie nicht gehalten werden.

2) insbesondere durch die Klimaschutz-Debatte werden die Grenzen des bisherigen industriellen Entwicklungsmodells aufgezeigt, das auf einer extensiven Nutzung natürlicher Ressourcen basiert. Dabei geht es beim ökologischen Umbau einerseits um die Etablierung der jungen Branche der erneuerbaren Energien und andererseits um die Durchdringung von Umwelttechnologien in den klassischen Kernbereichen der Industrie. Aus industriepolitischer Sicht liegen die Herausforderungen darin,

  • Produktion und Produktionsprozesse nachhaltig so zu verändern, dass die verfügbaren Ressourcen geschont werden,
  • erneuerbare Energiequellen auf breiter Front zu erschließen und zu nutzen, zugleich die CO2-Emissionen zu verringern
  • Materialien zu entwickeln, die Klimaschutzbestimmungen wie auch Ressourceneffizienz genügen sowie
  • langfristig und strategisch den Zugang zu Rohstoffquellen schonender und sozial verantwortungsvoller zu gestalten.

Deutschland hat in den letzten Jahren mit erheblichem Einsatz von finanziellen Mitteln den Ausbau regenerativer Energien vorangebracht. Nur hat dieser Ausbau eine weitgehend mitbestimmungs- und gewerkschaftsfreie Zone mit niedrigsten Löhnen und schlechten Arbeitsbedingungen entstehen lassen. Beim strukturellen Wandel in der Industrie hin zu umweltverträglichen Produkten und Produktionsverfahren gilt es aus dem „grünen New Deal“ auch „grüne[8] und gute Jobs“ zu machen.

3) der langfristige Rückgang, die Alterung und die fortschreitende Heterogenisierung der Bevölkerung lösen in Deutschland einen tief greifenden demografischen Wandel aus mit entsprechenden Auswirkungen für die Industrie. Die Überalterung der Bevölkerung und Belegschaften erfordern zum einen neue Produkte und neue Arbeitsformen sowie heute schon Lösungen für den absehbaren Fachkräftemangel. Insbesondere müssen Unternehmen in ausreichendem Maße in Ausbildung, Weiterbildung und ältere Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter investieren und industrielle Arbeitsplätze attraktiv machen. Zum anderen nimmt im Zuge der demografischen Entwicklung die Urbanisierung zu. Verdichtungsräume stellen andere Anforderungen an Mobilität, Logistik und Wohnraum, die innovative Lösungen von der Industrie abverlangen. Sichere Arbeitsplätze und ein gutes Einkommen sind der Garant, um Fachkräfte zu gewinnen und zu halten. Mit einem Absenken der Einkommen, mit Leiharbeit, Befristungen, Werkverträgen und anderen Formen der prekären Beschäftigung gelingt das nicht.

Wir brauchen eine aktive Industriepolitik

Die Erfahrungen der letzten Jahrzehnte lehrt uns, dass der Markt blind ist gegenüber sozialen und ökologischen Erfordernissen, deshalb kommt es in Zukunft auf eine gestaltende Politik an. Eine aktive Industriepolitik sollte sich nach den folgenden vier Kriterien richten:

Staat: Egal ob für Investitionen in die Modernisierung des Produktionsapparates, zur Erneuerung der Produktpalette oder zur Aufrechterhaltung der infrastrukturellen Rahmenbedingungen, ohne einen aktiven, starken Staat wird die Industrie die strukturellen Herausforderungen nicht meistern können. Der Weg der Deregulierung und Privatisierung garantiert dabei nicht die Weiterentwicklung industrieller Kerne.

Zeit: Die Gestaltung des industriellen Strukturwandels braucht einen langen Atem, was in Zeiten geringer Haltbarkeit politischer Entscheidungen schwierig zu vermitteln ist. Deshalb erfordert eine aktive Industriepolitik Politiker, die über die eigene Wahlperiode hinaus denken.

Konsens: Der strukturelle Wandel ist eine Kraftanstrengung für viele und hier insbesondere für die betroffenen Akteure im Betrieb, in den Branchen und Regionen. Sie müssen gemeinsam den Prozess meistern. Sie müssen an einem Strang ziehen, in Abstimmung und im Ausgleich aller Interessen den Weg gemeinsam gehen.

Preis: Staatliche Unterstützung (ob materiell oder immateriell) gibt es nicht zum Nulltarif. Deshalb müssen industriepolitische Instrumente an gesellschaftlich und beschäftigungspolitisch wünschbare Ziele geknüpft werden. Zwar sind gerade in den letzten Monaten Lichtblicke am Ende des Tunnels erkennbar – so binden beispielsweise Tariftreue-Regelungen vieler Bundesländer das öffentliche Beschaffungswesen an vergabespezifische Mindestlöhne; die ostdeutsche Investitionsförderung wurde an tarifvertragliche Regelungen geknüpft –, aber diese sind immer noch die große Ausnahme und weniger die Regel.

Eine gestaltende Industriepolitik setzt an den Arbeitsplätzen von heute an, weil sie gebraucht werden, um Morgen für alle die Arbeit zu sichern und gutes Leben zu ermöglichen. Für die Gewerkschaften stellt sich dabei die besondere Herausforderung, den industriellen Wandel aktiv und kritisch zu begleiten und die Voraussetzungen dafür zu schaffen, die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen für die Ziele der Gewerkschaften zu gewinnen.

 


[1]           Prominentester Vertreter dieser These ist Sinn (Sinn H.-W. (2005), Die Basar-Ökonomie. Deutschland: Exportweltmeister oder Schlusslicht?, Berlin)

[2]           Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes

[3]           Für 2012 gehen alle Prognosen von einem schwächeren Wachstum aus, aber von keiner Rezession. Die Risiken aus der Eurokrise sind für die Realwirtschaft vorhanden, ein Crash auf den Finanzmärkten würde sie wie 2008/2009 mitreißen.

[4]           Mitteilung der Europäischen Kommission, „Eine integrierte Industriepolitik für das Zeitalter der Globalisierung. Vorrang für Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit“, KOM (2010)614

[5]           Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), Im Fokus: Industrieland Deutschland. Stärken ausbauen – Schwächen beseitigen – Zukunft sichern, Berlin

[6]           Siehe zur Bewertung der europäischen Industriepolitik Astrid Ziegler (2011), Europäische Industriepolitik - ein Neuanfang oder nur alter Wein in neuen Schläuchen?, in: Wirtschaftspolitische Informationen der IG Metall 1/2011

[7]           Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), Seite 32.

[8]           Als „grüner Job“ bezeichnet die ILO einen Arbeitsplatz, der nachhaltig wirtschaftet, d.h. einen Beitrag leistet, um Energie zu sparen, erneuerbare Energie zu verwenden, natürliche Ressourcen zu schonen, das Ökosystem und die biologische Vielfalt zu erhalten sowie Abfall und Luftverschmutzung vermeidet (ILO-Themenpapier (2008): Global Challenges for Sustainable Development: Strategies for Green Jobs, Konferenz der Arbeits- und Beschäftigungsminister der G8, Niigata, Japan, 11. bis 13. Mai 2008).


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Kurzprofil

Dr. Astrid Ziegler
Arbeitet beim IG Metall Vorstand in Frankfurt am Main im Funktionsbereich Grundsatzfragen und Gesellschaftspolitik und ist dort zuständig für Industriepolitik
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