Deutscher Gewerkschaftsbund

17.12.2010

EU-Agrarsubventionen und die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

Afrika

sickrick / photocase.com

Aminata Traoré, Malis ehemalige Kulturministerin, sieht es so: „Europa schickt uns seine Hühnerbeine, seine Gebrauchtwagen, seine abgelaufenen Medikamente und seine ausgelatschten Schuhe, und weil Eure Reste unsere Märkte überschwemmen, gehen unsere Handwerker und Bauern unter“.

Der Leiter der EU-Delegation in Tansania, Timothy Clarke, hält dagegen: „Die momentane Situation ist unhaltbar. Obwohl die EAC-Länder [East African Community] das EPA [Economic Partnership Agreement oder Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, WPA] nicht unterzeichneten, erfreuen sie sich des freien Zugangs zu den EU-Märkten, genau wie die anderen Länder der Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (AKP), die durch die Unterzeichnung des EPA rechtlich verbindliche Verpflichtungen übernommen haben. Das ist inkonsequent. Die jetzige Lage widerspricht dem EU-Recht und den Regeln der WTO“.

Der gescheiterte EU-Afrika-Gipfel

Hinter den Zitaten verbirgt sich ein völlig ins Stocken geratener Verhandlungsprozess, mit dem die zum 31.12. 2007 ausgelaufene WTO-Ausnahmegenehmigung, nach der die AKP-Staaten einseitige Zollpräferenzen erhalten konnten, in Freihandelsabkommen der EU mit regionalen Gruppierungen wie der EAC, bzw. im Falle Malis mit der ECOWAS (Economic Community of West African States), oder mit einzelnen Ländern überführt werden sollten. Gemäß dem Vertrag von Cotonou sollten die EPAs eine entwicklungspolitische Dimension enthalten, die an den Geist der früheren Lomé-Abkommen anknüpft, d.h. neben finanzieller Förderung auch eine verzögerte Einführung der Zollsenkungen für die AKP-Staaten, sowie Bedingungen bezüglich Demokratie und Menschen- und Arbeiterrechten. Doch man misstraut sich mittlerweile heftig; beim EU-Afrika-Gipfel im November fehlten die wichtigsten Akteure. Die „Global Europe“-Strategie der EU wird von vielen als reine Marktöffnungsoffensive für europäische Unternehmen gesehen, mit der auf Umwegen u.a. die sogenannten Singapur-Themen (Investitionsschutz, Wettbewerbspolitik, öffentliches Auftragswesen), welche die Entwicklungsländer bei den WTO-Verhandlungen bisher blockieren konnten, bilateral bzw. interregional doch noch durchgesetzt werden sollen, gemäß einer Politik des „Teile und herrsche“.

China und Indien relativieren die Abhängigkeit

Einige AKP-Länder ließen sich tatsächlich auf Interimsabkommen ein, aber die WTO-Deadline verstrich letztlich ohne große Aufregung. Tatsächlich gehören viele AKP-Länder zu den am wenigsten entwickelten Ländern der Welt, denen über die EBA-Initiative (Everything but arms) ohnehin zollfreier Zugang für fast alle Produkte offensteht. Andere sind vor allem Rohstoffexporteure und haben durch die gestiegene Nachfrage aus China und Indien ihre Abhängigkeit von der EU (und den USA) reduziert. Dennoch, sollte gegen die Vorzugsbehandlung geklagt werden, könnte es für einige Länder ein böses Erwachen geben. Und ist nicht das Argument der EU nachvollziehbar, dass der eigene Markt bereits so offen steht, dass nun die anderen nachziehen müssten, zumal man ja bereit sei, im Austausch auch die Agrarsubventionen, seit langem ein Stein des Anstoßes, weiter abzubauen?

Entwicklungshilfe, Subventionen und Freihandel - passt das?

Viele Regierungen von AKP-Ländern, insbesondere im subsaharischen Afrika, wo die Landwirtschaft vielfach über zwei Drittel der Wirtschaftsleistung ausmacht, haben Angst, dass der ohnehin schon scharfe Wettbewerb mit subventionierten EU-Agrarprodukten durch die EPAs noch verstärkt werden könnte. Gerade Kleinbauern, vielfach Frauen, werden durch europäische Produkte wie Dosentomaten und Hähnchen verdrängt. In Europa wurden vor allem Fälle bekannt, die Entwicklungshilfemaßnahmen konterkariert haben, wie z. B. der massiv subventionierte Export europäischer Rindfleischüberschüsse, durch den nicht nur die traditionelle Viehwirtschaft in Westafrika beeinträchtigt wird, sondern auch einen mit Entwicklungshilfe gebauten Großschlachthof obsolet machte. Für einiges Aufsehen sorgten auch die Selbstmorde ghanaischer Tomatenproduzenten, deren Markt nach der Liberalisierung durch den Importschock von 50% subventionierten EU-Tomatenkonserven zusammenbrach. Gleichzeitig verlieren die Staaten durch die Liberalisierung Zolleinnahmen und können weniger Strukturhilfe leisten. Die Versprechungen der EU, Entwicklungshilfe zu erhöhen und eigene Subventionen abzubauen, sind den AKP-Regierungen zu vage. Während der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise führte die EU ihre Milchexportsubventionen temporär wieder ein.

Streitpunkt Agrarpolitik

Es ist allerdings nicht so, dass die komplexe und teilweise undurchsichtige europäische Agrarpolitik völlig reformresistent wäre. Durch das Inkrafttreten des WTO-Agrarabkommens von 1995 konnten einige Auswüchse bereits Zug um Zug eingeschränkt werden, bis 2013 sollen weitere Reformen folgen. Betrachtet man die drei Formen staatlicher Beihilfen in die Agrarmärkte mit potenziell handelsverzerrenden Auswirkungen, d.h. Exportsubventionen, Beschränkungen des Marktzugangs (Zölle) und interne Unterstützungsmaßnahmen, sind Fortschritte zu erkennen. Die Exportsubventionen (bzw. Exporterstattungen) zur Förderung der Ausfuhr überschüssiger Agrarprodukte, die durch hohe Produktivität für Nahrungsmittelsicherheit sorgen sollte, dabei aber die sprichwörtlichen „Milchseen und Butterberge“ produziert haben, sinken seit Jahren. Über Zölle wird sowohl bei der WTO als auch bei den EPAs verhandelt, um Ausnahmen für „sensible Produkte“ und „spezielle Produkte“ festzulegen, die durchaus im Interesse der Entwicklungsländer sind. Sie wollen die nicht abbauen, wenn es um Ernährungssicherheit und Existenzsicherung geht.

Die staatlichen Beihilfen wurden im Agrarabkommen in verschiedenen „Boxen“ klassifiziert. In der sogenannten Amber Box finden sich Maßnahmen, die Produktionsanreize auslösen und damit zur handelsverzerrenden Überproduktion führen können. Sie werden durch das Abkommen reduziert (gemäß des sogenannten „Aggregierten Stützungsmaßes“), aber nicht abgeschafft. Problematisch ist insbesondere, dass Unterstützungen der Lebensmittel weiterverarbeitenden Industrie – eine Stärke der europäischen Länder – nicht betroffen sind. In der „blauen Box“ finden sich Subventionen, die zu Produktionsbeschränkungen führen, z.B. Zahlungen für einen festen Bestand von Tieren oder Flächenstilllegungsprämien. Sie haben eine geringe handelsverzerrende Wirkung und sind unbegrenzt möglich. Die „grüne Box“ enthält Maßnahmen ohne handelsverzerrende Auswirkungen, die nicht der Preisstützung dienen, wie z. B. Forschung, Ruhestandsprogramme für Erzeuger und Katastrophenhilfe.

Die Folgen für die Zukunft

Auch wenn die Stützungsmaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU zunehmend produktionsunabhängig sind und über eine, allerdings unterfinanzierte, „zweite Säule“ Programme zur Förderung der ländlichen Entwicklung und des Umweltschutzes entwickelt wurden, sind handelsverzerrende Exportsubventionen weiter möglich und setzen Produzenten in Entwicklungsländern unter Druck. Zudem wird im Jahr 2015 die sogenannte Milchquote abgeschafft, die bisher die Überproduktion von Milch in der EU beschränkt hat. Ein subventioniertes Preisdumping wird den zu erwartenden Überschüssen zwangsläufig folgen und lokale Märkte in den Entwicklungsländern zerstören und im schlimmsten Fall gar ihre Ernährungssicherheit gefährden (auch weil sie zunehmend unter dem „landgrabbing“ durch China, Indien und den internationalen Agrarkonzernen leiden). Während einerseits also Entwicklungshilfe geleistet wird, zerstört die europäische Agrar-, Fischerei- und Handelspolitik andererseits Märkte und Arbeitsplätze für heimische Produzenten. Wenn diese dann den schlechten Bedingungen ihrer Länder entfliehen wollen, landen sie als Bootsflüchtlinge an den Küsten Europas, wenn sie die gefährliche Überfahrt überleben.

Was also tun?

Soll die – ohnehin angekündigte, wenn auch zögerlich umgesetzte – Beendigung der Exportsubventionspolitik in der Landwirtschaft an Bedingungen geknüpft werden, und wenn ja, an welche? Sollen auch andere Unterstützungsleistungen und Programme im Agrarbereich an internationalen Verhandlungstischen „eingetauscht“ werden? Einige Antworten: Erstens, wenn die EU auch der größte Importeur von Agrarprodukten aus Entwicklungsländern ist (in manchen Jahren gar Nettoimporteur), so sollte nicht vergessen werden, dass der Agrarhandel mit Entwicklungsländern zwar für die EU marginal ist, für die Entwicklungsländer aber nicht. Sie brauchen größere Transparenz und klarere Ursprungsregeln. Zweitens, es ist verfehlt, Veränderungen der Agrarpolitik gegen Öffnungen in anderen Wirtschaftsbereichen (insbesondere im Dienstleistungssektor) einzutauschen. Viele Entwicklungsländer sind nicht in der Lage, gegen internationale Unternehmen zu konkurrieren und können dies nur als Neo-Imperialismus wahrnehmen. Drittens, es ist das gute Recht bzw. sogar die Pflicht der EU, dafür zu sorgen, dass Agrarimporte europäischen Sicherheits- und Gesundheitsstandards entsprechen. Hier ist ein „Tausch“ am Verhandlungstisch eher angebracht. Entwicklungspolitisch sinnvoll sind zusätzliche Unterstützungsmaßnahmen für die Exporteure in den AKP-Staaten. Umwelt- und europapolitisch sinnvoll ist eine Re-orientierung der gesamten "Gemeinsamen Agrarpolitik" weg von den Agrarindustrien und hin zu einer umwelt-  und sozialverträglichen Landwirtschaft. Viertens, aus gewerkschaftlicher Perspektive gehören auch die Einhaltung von Arbeitnehmerrechten und die Gewährung guter Arbeitsbedingungen im Sinne der „Decent Work“-Agenda der ILO zu den grundlegenden Bedingungen internationalen Agrarhandels, die gegen Öffnungen der eigenen Märkte „eingetauscht“ werden können. Wiederum sollten die Entwicklungsländer bei den diesbezüglichen Anstrengungen unterstützt werden. Fünftens, das Zeitfenster für Verhandlungserfolge wird kleiner, da die Regierungen der Entwicklungsländer gegenüber Forderungen aus Europa und den USA resistenter geworden sind – auch wenn die heutigen Bedingungen bezüglich Good Governance, Demokratie, Menschenrechten und Umweltstandards deutlich sinnvoller und angemessener sein mögen als die früheren neoliberalen Strukturanpassungen.


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