Deutscher Gewerkschaftsbund

06.01.2011

Auf der Suche nach politischem Einfluss

Gewerkschaftliche Dachverbände und die Reformpolitik in Deutschland und Dänemark

von Michaela Schulze

In der „goldenen Phase“ des Auf- und Ausbaus moderner Wohlfahrtsstaaten galten mitgliedsstarke und politisch einflussreiche Gewerkschaften und ihre Dachverbände als Garanten für einen hohen sozialen Schutz. Insbesondere in den nordeuropäischen Ländern konnten die Gewerkschaften den politischen Prozess beeinflussen.

1.  Welfare-to-work-Reformen in Dänemark und Deutschland

Sowohl in Dänemark als auch in Schweden sind die Bezugszeiten und die Höhe des Arbeitslosengeldes vergleichsweise hoch. Zudem waren zu Beginn der 1990er Jahre etwa 75 Prozent der Arbeitnehmer Mitglied einer Gewerkschaft. Wohlfahrtsstaatliche Reformen stehen im Zentrum des sozialpolitischen Interesses der Dachverbände. Die Reformen, die insbesondere seit den 1970er Jahren auf einen Um- bzw. Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen deuten, können von den Gewerkschaften als „Bedrohung“ ihrer Errungenschaften verstanden werden. Im Zuge der welfare-to-work-Reformen, die auf die Integration von Arbeitslosen und Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt abzielen, wurden verpflichtende Instrumente und Leistungskürzungen implementiert. Das Paradigma der Verbindung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen (welfare) und Arbeit (work) schafft die Grundlage für die welfare-to-work-Reformen.

Der dänische welfare-to-work-Reformweg erstreckt sich über einen vergleichsweise langen Zeitraum. Die erste Arbeitsmarktreform wurde 1993/1994 verabschiedet, während die vorerst letzte Reform im Juni 2010 verabschiedet wurde. Im Zuge der Reformen wurde die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes deutlich reduziert und zunehmende Arbeitsanreize implementiert. Das Regierungssystem und der hohe soziale Schutz machen inkrementelle Reformen nicht nur wahrscheinlicher, sondern für die regierenden Parteien einfacher durchsetzbar. Der dänische Wohlfahrtsstaat galt als ausgebauter und generöser Sozialstaat, mit dem sich ein unregulierter Arbeitsmarkt mit hohen Löhnen und Sozialleistungen kombinieren lässt. Die welfare-to-work-Reformen zeigen, dass auch Dänemark die Sozialpolitik an die neuen Herausforderungen anpassen muss. Es ist dabei gelungen, einen Niedriglohnsektor zu verhindern und andererseits die Arbeitslosenzahlen zu reduzieren.

Der deutsche welfare-to-work-Reformweg beginnt deutlich später und ist zudem kürzer. Die beiden zentralen Reformprojekte waren das Job-AQTIV-Gesetz (2001) und die sogenannten Hartz-Reformen. Insbesondere die Hartz-IV-Reform (2005) verdeutlicht den Wandel hin zum welfare-to-work-Paradigma: Die frühere Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe wurden zum Arbeitslosengeld II zusammengeführt und kann nun nur noch für 12 Monate (bzw. 18 Monate) bezogen werden. Die Leistungshöhe wurde auf das Niveau der Sozialhilfe gesenkt, zudem wurden striktere Arbeitsanreize und Sanktionen implementiert. Ebenso wie in Dänemark zeigen sich eine deutliche Verkürzung des Leistungsbezuges und eine stärkere Bindung an den Arbeitsmarkt. Im Vergleich zu Dänemark erscheinen die deutschen welfare-to-work-Reformen weniger drastisch. Dabei muss beachtet werden, dass Dänemark vor den skizzierten Reformen ein universeller Wohlfahrtsstaat war, während die Leistungen in Deutschland bereits vorher geringer waren.

2.  Gewerkschaftliche Dachverbände im welfare-to-work-Reformprozess

Will man den "Einfluss" gewerkschaftlicher Dachverbände im welfare-to-work-Reformprozess bestimmen, so bieten sich die nachstehenden Kriterien an.

Organisationsstrukturen der Gewerkschaftsbewegung und Führungsstrukturen der Dachverbände:

Im Laufe des welfare-to-work-Reformprozesses gehen sowohl die Mitgliedszahlen als auch die Organisationsdichte in Dänemark und Deutschland zurück. Dänemark wird in der Forschung noch immer als erfolgreiches Modellland beschrieben, in dem wohlfahrtsstaatlicher Umbau und ein hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad miteinander einhergehen. Dabei wird das Ghent-Modell oft als wesentliche Erklärung für den Erfolg herangezogen. Eine eingehende Analyse zeigt jedoch einen erheblichen Rückgang, der auf ein entzaubertes dänisches Modell hindeutet. Demgegenüber überraschen die rückläufigen Mitgliedszahlen in Deutschland weniger, da diese Entwicklung bereits seit geraumer Zeit immer wieder diskutiert wird. Kritiker begründen den geringeren Einfluss auch damit, dass die politische Legitimität der Gewerkschaften proportional zu den Mitgliederverlusten abgenommen habe.

Dass die Führung des Dachverbandes sowohl für das politische Verständnis als auch den politischen Einfluss zentral ist, zeigt das dänische Beispiel: Der dänische Dachverband LO (Landsorganisationen i Danmark) hatte bis 2003 kein eigenes politisches mission statement und wurde als fester Bündnispartner der Sozialdemoraten verstanden. Der damalige Vorsitzende Hans Jensen löste den Dachverband von diesem Bündnispartner und führte den LO zu einem neuen politischen Selbstverständnis. Dies schlug sich nicht in zunehmenden Einfluss nieder. Demgegenüber waren die Entwicklungen im DGB in der Phase der welfare-to-work-Reformen stärker konfliktgeladen: Der neue Vorsitzende Sommer hatte damit zu kämpfen, dass die politische Vertretungsfunktion des Dachverbandes infrage gestellt wurde. Dieser Konflikt war zudem ein wesentlicher Grund für eine schwache Position des Dachverbandes: Sommer lehnte zwar die Vorschläge der Hartz-Kommission nicht als Paket ab, kritisierte aber die Umsetzung der Hartz-IV-Reform. Er wollte damit für den Dachverband und seine Einzelgewerkschaften sprechen. Der damalige IG-BCE-Vorsitzende Schmoldt hingegen distanzierte sich von dieser Kritik und plädierte für eine schnelle Umsetzung der Reformen.

Sozialpolitische Ziele

Die welfare-to-work-Reformen sind eine Folge der neuen wohlfahrtsstaatlichen Herausforderungen (z. B. Massenarbeitslosigkeit). Die Dachverbände setzen sich mit dem welfare-to-work-Paradigma und den Inhalten der Reformen auseinander. Die Gewerkschaften waren dabei Reformbefürworter und -gegner zugleich. Sie sprechen sich einerseits für die welfare-to-work-Elemente als adäquate Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Armut aus. Andererseits kritisieren sie die welfare-to-work-Reformen a posteriori, was sich zumeist auf die konkrete Ausgestaltung der Reformen bezieht. Die Dachverbände entwickeln keine tragfähigen eigenen politischen Konzepte. Damit nahmen sich die Dachverbände die Möglichkeit einer aktiven Rolle im politischen Reformprozess. Die sozialpolitischen Ziele bestätigen zudem eine These der Politikwissenschaft, dass die Gewerkschaften noch immer eher die Interessen der (regulär) Beschäftigten vertreten und damit die Interessen der welfare-to-work-Beschäftigten vernachlässigen.

Beziehung zu den politischen Bündnispartnern

Die Verbindung zu den traditionellen Bündnispartnern (Sozialdemokraten) wurden durch die welfare-to-work-Reformen unterschiedlich stark belastet. Aus einer historischen Perspektive galten beide Partner als Verfechter eines wohlfahrtsstaatlichen Ausbaus. Die sozialpolitischen Ziele der Parteien haben sich in den 1980er und 1990er Jahren gewandelt: Die welfare-to-work-Politik gehört seitdem zu den zentralen sozialdemokratischen Zielen.

Die Bindung zwischen dem LO und den Sozialdemokraten entsprach zunächst den historisch gewachsenen Beziehungsmustern. Der LO schloss sich den politischen Zielen der Sozialdemokraten an und sah es nicht als gewerkschaftliche Aufgabe, eigene Ziele zu definieren. Die welfare-to-work-Reformen, die mit einem Wandel des korporatistischen Modells einhergingen, führten schließlich 2003 zu einer Loslösung des LO vom traditionellen Bündnispartner. Die Beziehung zwischen der SPD und dem DGB war im Paradigmenwandel und zu Beginn des policy change eng: Die Gewerkschaften hofften auf einen sozialdemokratischen Kanzler, der sie in den politischen Entscheidungsprozess einbindet. Das Verhältnis wandelte sich mit der Umsetzung der Hartz-Reformen: Schröder setzte die Reformen nicht wie versprochen entlang der Kommissionsvorschläge um. Zudem kündigte er an, die Systeme auch ohne deren Zustimmung zu reformieren. Der DGB sah darin einen Bruch mit den traditionellen Vereinbarungen und den Zusagen und distanzierte sich zunehmend von der SPD.

Parlamentarische Präsenz der gewerkschaftlichen Dachverbände

Die gewerkschaftlichen Dachverbände nutzen im politischen Prozess unterschiedliche Einflusskanäle und sind damit auch unterschiedlich erfolgreich. Der dänische Dachverband LO war zu Beginn der Reformen in den Gesetzgebungsprozess in Form von Kommissionen involviert, allerdings änderte sich das im Laufe des Reformprozesses. Reformen wurden ab dem Ende der 1990er Jahre von Regierungsbeamten vorbereitet, ohne dass der LO wesentliche Reforminhalte bestimmen konnte. Die sozialdemokratische Regierung selbst änderte das dänische Modell dahin gehend und ließ die Reformen von Ministeriumsmitarbeitern erarbeiten, ohne die Arbeitsmarktparteien zu konsultieren. Die konservativen Regierungen nach 2001 setzten dies fort. Zunächst wurde im Gegenzug zu diesem Verlust des politischen Korporatismus der Einfluss im administrativen Korporatismus ausgebaut. Die konservative Regierung reduzierte den Einfluss im administrativen Korporatismus nach 2001 merklich. Die letzte Reform 2010 zeigt, dass die vormals zentralen Arbeitsmarktakteure nunmehr pure Lobbyisten sind. Das traditionelle korporatistische Modellland Dänemark kann kaum noch als solches bezeichnet werden.

Der deutsche Dachverband DGB war in die Vorbereitung der welfare-to-work-Reformen (Hartz-Kommission) eingebunden. Allerdings war der Dachverband nicht direkt, sondern indirekt in der Form zweier Vertreter seiner Einzelgewerkschaften in der Kommission vertreten. Der Kommissionsbericht markiert einen Kompromiss der beteiligten Akteure, mit dem auch der DGB zufrieden war. Bundeskanzler Schröder versprach die schnelle und genaue Umsetzung anhand des Berichtes. Als er dieses Versprechen nicht hielt und ankündigte, die Reformen auch ohne Zustimmung der Gewerkschaften durchzusetzen, stellte er nicht nur das Bündnis zwischen Sozialdemokraten und Gewerkschaften, sondern auch die politische Funktion der Gewerkschaften infrage. Die Umsetzung der Hartz-Reformen war für die Gewerkschaften ein Vertrauensbruch. Es überrascht kaum, dass der DGB in der Folge zentrale Reforminhalte kritisierte.

3.  Zukunft gewerkschaftlicher Dachverbände im politischen Prozess

Die skizzierten Probleme werden die Dachverbände und die Einzelgewerkschaften auch in der Zukunft beschäftigen. Der Vergleich der verschiedenen gewerkschaftlichen Strategien deutet auf unterschiedliche Problemlagen: Die veränderte Rolle des dänischen LO deutet nicht nur auf einen Wandel im politischen Prozess, sondern zudem auf einen Wandel des korporatistischen Modells. Die Arbeitsmarktparteien sind kein Bestandteil der Gesetzgebungsprozesse und haben zudem die führende Position im administrativen Korporatismus verloren. Die weitreichenden Wandlungen des dänischen Modells sprechen einerseits dafür, das dänische Modell neu zu definieren. Andererseits sind weitere welfare-to-work-Reformen möglich, sodass es für eine abschließende Bestandsaufnahme zu früh ist. Die Veränderungen im dänischen Fall sind jedoch einschneidender als im deutschen Beispiel.

Wie können die gewerkschaftlichen Dachverbände wieder zu einem zentralen politischen Akteur werden? Die gewerkschaftlichen Dachverbände müssen sich entlang der skizzierten Kriterien modernisieren und dabei jedes Kriterium stets auf die aktuelle sozialpolitische Entscheidungssituation anwenden. Dieser Prozess ist einerseits zeitaufwendig, andererseits können die Dachverbände dadurch möglicherweise wieder in das politische Geschehen eingreifen. Es bleibt zu hoffen, dass die Dachverbände, ihre Einzelgewerkschaften und die Mitglieder aktiv daran arbeiten und die Gewerkschaften zu alter Stärke zurückfinden.


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Dr. Michaela Schulze
Lehrkraft für besondere Aufgaben an der Universität Siegen
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