Deutscher Gewerkschaftsbund

Die Arbeiterwohlfahrt (AWO) feiert ihr 100-jähriges Jubiläum. Zu Recht. Denn sie hat in ihrer Geschichte vielen Menschen geholfen und sich schon früh für die Emanzipation der Frauen eingesetzt. Zugleich kämpft der Verband derzeit darum, einen Umgang mit Fehlentwicklungen zu finden.

Von Philipp Kufferath

Vor allem Frauen wie Marie Juchacz, hier im Zentrum mit sozialitischen Abgeordnetinnen, setzten sich für die Wohlfahrt ein. DGB/AWO

Als der SPD-Parteiausschuss im Dezember 1919 über die Bildung eines zentralen Ausschusses für die Wohlfahrtsarbeit diskutierten, ahnte noch niemand, dass hiermit eine der weitreichendsten Entscheidungen in der Geschichte der Sozialdemokratie auf der Tagesordnung stand. Das soziale Engagement angesichts der unmittelbaren gesellschaftlichen Notlagen nach dem Ersten Weltkrieg wurde innerhalb der Arbeiterbewegung zunächst durchaus zwiespältig aufgenommen. Obwohl man seit längeren eine Vielzahl von Einrichtungen der Selbsthilfe kannte – etwa Unterstützungskassen, Arbeitersekretariate und Erholungsheime –, sahen viele die Hilfstätigkeit mit Suppenküchen, Nähstuben und Kinderbetreuung, teilweise an der Seite von bürgerlichen und konfessionellen Wohlfahrtsorganisationen, als problematisch an.

Insbesondere sozialdemokratische Frauen brachten die Arbeiterwohlfahrt voran

Die Arbeiterwohlfahrt (AWO) setzte sich daher das programmatische Ziel, einen Rechtsanspruch auf umfassende soziale Leistungen durchzusetzen und den Staat für die Bereitstellung von Einrichtungen und Beratungsangeboten in die Verantwortung zu nehmen. Auch die Gewerkschaften beteiligten sich in Person von Gertrud Hanna von Anfang an am Hauptausschuss für Arbeiterwohlfahrt, dem zentralen Gremium der neuen Organisation.

In den 1920er-Jahren bauten fast ausschließlich ehrenamtliche Helfer die AWO auf. Insbesondere die sozialdemokratischen Frauen sahen in der Wohlfahrtsarbeit ein wichtiges Handlungsfeld der Zukunft. Da die politischen Rahmenbedingungen oft instabil und die finanziellen Spielräume gering waren, waren die staatlichen Fürsorgeangebote alles andere als ideal. Die Arbeiterwohlfahrt ging deshalb schon bald dazu über, eigene Modelleinrichtungen ins Leben zu rufen, um neue Konzepte der Betreuung und Bildung zu erproben. Diese Tendenz setzte sich nach dem Zweiten Weltkrieg verstärkt fort. Durch den Nationalsozialismus, der sich als Todfeind der Arbeiterbewegung erwiesen hatte, war eine zu starke Rolle des Staates diskreditiert. Auch das sowjetische Gesellschaftsmodell galt in der Bundesrepublik als ungeeignet, um unabhängige zivilgesellschaftliche Strukturen wie Gewerkschaften, Verbände und Vereine zu fördern.

Die AWO nahm schon Ende der Zwanzigerjahre vielfältige Aufgaben wahr, so auch Freizeiten für Kinder. DGB/Archiv

Diese politische Weichenstellung kam der eigenständigen Entwicklung der Arbeiterwohlfahrt zugute. Sie erlebte ab 1949 in der Bundesrepublik ein rasantes Wachstum. Neue Mitglieder strömten in die Organisation, neue Tätigkeitsfelder kamen hinzu, oft gefördert durch staatliche Programme. Das Müttergenesungswerk, der Bundesjugendplan, das Kuratorium Deutsche Altershilfe, die Aktion Sorgenkind und die Beratungsstellen für Gastarbeiter schufen in den 1950er- und 1960er-Jahren die Grundlage für einen Ausbau der Freien Wohlfahrtspflege. Die AWO richtete nun eine Vielzahl von Kindertagesstätten, Jugendwohnheimen, Behinderteneinrichtungen und Pflegeheime ein, die sich immer häufiger auf hauptamtlich Beschäftigte stützten. Durch Verhandlungen mit den Gewerkschaften ÖTV und DAG wurden Rahmentarife vereinbart, die die Arbeiterwohlfahrt zunehmend als Arbeitgeber attraktiv machten, wenn auch der öffentliche Dienst noch eine bessere Entlohnung bot.

Die Arbeit der AWO verändert sich mit dem Wandel der Gesellschaft

Die Hochphase erlebte dieses Wohlfahrtsmodell in den 1970er- und 1980er-Jahren. Die soziale Arbeit orientierte sich immer stärker an individuellen Bedürfnissen und den spezifischen Anforderungen in einzelnen Bereichen der sozialen Arbeit. Jugendzentren, Mobile Pflegedienste, Essen auf Rädern, Schwangerschaftsberatung, Suchthilfe und Frauenhäuser kamen als neue Tätigkeitsfelder hinzu. Durch die ansteigende Erwerbstätigkeit von Frauen veränderten sich Familienmodelle und Berufsbilder. Der im Sozialgesetzbuch verankerte Anspruch auf Kinderbetreuung sowie die Einführung der Pflegeversicherung im Jahr 1995 waren politische Antworten auf diesen gesellschaftlichen Wandel. Die Wohlfahrtsverbände wurden wichtige Stützen dieses Ausbaus des Sozialstaats, indem sie nun eine Vielzahl von Senioreneinrichtungen und Kindertagesstätten einrichteten. Die Mitgliederzahlen der AWO verdoppelten sich gleichzeitig zwischen 1965 und 1990 auf rund 600.000 Unterstützerinnen und Unterstützer.

In den 1990er-Jahren wurden mehrere Verbandsreformen umgesetzt, um die AWO auf die neuen politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einzustellen. Der Aufbau von Organisationsstrukturen und Einrichtungen in Ostdeutschland wurde dabei zum Experimentierfeld für neue marktliberale Konzepte, die mit der Öffnung des europäischen Binnenmarkts und angesichts steigender Arbeitslosigkeit und des Reformbedarfs des deutschen Sozialmodells auf dem Vormarsch waren. Der AWO fehlte in den fünf neuen Landesverbänden ein ehrenamtlicher Unterbau, sodass sie sich dort vor allem auf Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und hauptberufliche Tätigkeit stützen musste.

Viele Bezirks- und Kreisverbände setzten nun auf eine organisatorische Trennung von Verbandstätigkeit und sozialen Dienstleistungen, indem sie Teilbereiche in gemeinnützige GmbHs auslagerten. Diese Entlastung der Verbandsstrukturen brachte neue Probleme, da es nun zu zahlreichen Spannungen zwischen der Wertorientierung des Verbands und dem Kostendruck im sozialen Bereich kam. Einige Gliederungen forderten vor diesem Hintergrund eine Flexibilisierung des Tarifvertrags, um größere Spielräume für wirtschaftliche Entscheidungen zu haben.

Die Bundeskonferenzen der AWO, hier 2012, haben regelmäßig Reformen beschlossen, um die Arbeit des Verbandes an die Herausforderungen der jeweiligen Zeit anzupassen. DGB/AWO/Screenshot

Mit dem Regierungswechsel zu Rot-Grün im September 1998 gewann die AWO neue Kontakte in die Regierungspolitik hinein. Auch die Wohlfahrtsarbeit wurde nun immer stärker der Steuerung durch Marktmechanismen unterworfen, indem kostendeckende Zuschüsse in Leistungsentgelte und Projektförderungen umgewandelt wurden. Auch die im Zuge der Agenda 2010 eingeführten neuen Arbeitsmarktinstrumente wie Ein-Euro-Jobs, Personal-Service-Agenturen und Leiharbeit wurden von einigen AWO-Gliederungen aufgegriffen.

Die AWO muss ein System von Kontrollen und Sanktionen etablieren, um Fehlverhalten zu verhindern

Gleichzeitig wurde der einheitliche Tarifvertrag erst durch die Ausgründungen aufgeweicht und dann 2004 ganz aufgekündigt. Zwischen 1993 und 2012 verdreifachte sich die Zahl der Beschäftigten auf rund 180.000 bundesweit, gleichzeitig sank die Zahl der Mitglieder im selben Zeitraum von über 600.000 auf etwa 370.000. Zwangsläufig häuften sich nun die Konflikte mit Verdi über die Entlohnung in den Kindergärten und in der Pflege.

Der AWO-Bundesverband leitete deshalb ab Mitte der 2000er-Jahre mehrere Schritte ein, um die Bindung an die Grundwerte Freiheit, Gleichheit, Gerechtigkeit, Toleranz und Solidarität zu erneuern. Neben einem Grundsatzprogramm mit Leitlinien für die Verbandsarbeit wurden auch Compliance-Regeln und ein Governance-Kodex verabschiedet. Sie sollten wirtschaftliche Anforderungen und politische Ziele in Einklang bringen und eine Verselbständigung von einzelnen Einrichtungen und Gliederungen verhindern. Als politischer Interessenverband rückte die AWO nun mit Studien und Lobbyarbeit die Armutsrisiken von Kindern in den Fokus, was mit einer Distanzierung von Hartz IV einherging. Der Einsatz für Geflüchtete und die Verankerung in städtischen Wohnquartieren, aber auch Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe waren weitere wichtige Tätigkeitsfelder in der jüngeren Geschichte, die die Werte der Organisation zum Ausdruck brachten.

Die AWO ist heute eine der zentralen Stützen des gesellschaftlichen Zusammenhalts. Dessen ungeachtet war sie sowohl in ihrer Geschichte als auch ganz aktuell mit Widersprüchen und Fehlentwicklungen konfrontiert. Als Netzwerk von eigenständigen Gliederungen und Einrichtungen ist das Erscheinungsbild des Verbands so vielfältig geworden, dass der in den Grundwerten und Leitsätzen verankerte "Markenkern" nicht immer zu erkennen ist. Vor allem im Pflegebereich wäre ein flächendeckender Tarifvertrag, wie ihn auch der AWO Bundesverband fordert, dringend geboten. Hier erweisen sich vor allem private Anbieter und konfessionelle Träger als Bremsen. Außerdem muss die AWO als Gesamtverband ein effektiveres System von Kontrollen und Sanktionen etablieren, um Verstöße gegen die Zielsetzungen des Verbands, wie sie aktuell in Frankfurt am Main und Wiesbaden geballt zutage treten, besser begegnen zu können.