Deutscher Gewerkschaftsbund

22.12.2011

Decent Work 2.0

von Frank Hoffer

Vor einigen Wochen kündigte der langjährige Generaldirektor der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), Juan Somavia, sein Ausscheiden für das Jahr 2012 an.

Als Generaldirektor der ILO führte er 1999 die Decent Work-Agenda ein, um die ILO neu auszurichten und ihre Relevanz für das 21. Jahrhundert zu gewähren. Zwölf Jahre später ist das Konzept „Decent Work“ fest in der globalen Debatte und als ein Ziel nationaler Politiken etabliert. Es findet sich in zahlreichen Dokumenten der multilateralen Politik, der G20 und nationaler Politikforen. Bei Google bringt es Millionen von Treffern. In der Wissenschaft ist es Gegenstand umfangreicher Forschung und Debatten. Es ist in mehreren Konventionen und Deklarationen der ILO verankert, und die internationale Gewerkschaftsbewegung führte den alljährlichen „Decent Work Day“ ein, um für Arbeiterrechte zu kämpfen. In den Dokumenten der ILO ist „Decent Work“ derart allgegenwärtig, dass einige Zyniker sagen: “Egal, wie die Frage lautet, Decent Work ist die Antwort!“

Wird „Decent Work“ den Abschied des Generaldirektors, der den Begriff prägte und so erfolgreich dafür geworben hat, überleben? Soll es überleben? Die Antwort auf die erste Frage ist eine der Unbekannten von „Realpolitik“. Die Antwort auf die zweite Frage hängt von der Einschätzung dessen ab, was „Decent Work“ meint und wie es sich weiterentwickeln soll.

Ein Begriff - eine Vision

Das Konzept von „Decent Work“ bekräftigt die Werte und Bekenntnisse der Verfassung der ILO und der Deklaration von Philadelphia in zwei Worten. Diese Verkürzung hat ihren Preis. Es steht für eine grobe Vision über die Welt der Arbeit, ohne zu erklären, wie diese verwirklicht werden soll, und erlaubt es damit Vielen, diese Vision zu unterstützen; darin besteht sein Erfolg als ein Wertebekenntnis, wie auch seine Schwäche in der Anleitung konkreter Politik.

Trotz seiner Unbestimmtheit ist „Decent Work“ nicht belanglos. Es hebt die Bedeutung der Arbeit in Bezug auf das Leben, die Unabhängigkeit und die Würde der Menschen hervor. Es gibt allen Arbeiterinnen und Arbeitern die gleiche Anerkennung, unterstreicht die wertschaffende Rolle der Arbeit und weist ideologische und klassenspezifische Vorstellungen, wie die eines Unternehmertums, in dem die Wohlhabenden bestimmte Formen der Arbeit als höherwertig gegenüber anderen bestimmen und implizit den Beitrag von Lehrern, Maurern, Ärzten, Müllarbeitern, Designern oder Pflegekräften abwerten, zurück. „Decent Work“ schließt Millionen von Arbeiterinnen und Arbeitern außerhalb der ‚formalen’ Ökonomie mit ein und fordert gute Lebensbedingungen für alle, die arbeiten, genauso wie für die, die nicht arbeiten sollen oder keine angemessene Arbeit finden können. Es verkörpert die Vorstellungen von Arbeiterrechten, sozialer Sicherheit, Beschäftigungsqualität und kollektiver Vertretung von Arbeitern.

Politik für ein Konzept

Die anfängliche Unbestimmtheit des Konzepts lässt sich in dreierlei Hinsicht rechtfertigen. Erstens braucht es seine Zeit, ein umfassendes Konzept zu entwickeln. Zweitens sollte es in einem breit angelegten Beratungsprozess entwickelt werden. Schließlich waren die späten 1990er Jahre die Hochzeit des Neoliberalismus, in der jegliche Skepsis gegenüber Freihandel, unregulierten Märkten und den Tugenden des Unternehmertums entweder als „linke Spinnerei“ oder als hoffnungslos veraltet gebrandmarkt wurde. Das Beste, worauf die Welt hoffen konnte, war demnach ein Dritter Weg, der Neoliberalismus à la Blair.

Was auch immer die Gründe waren, es kann kaum Zweifel daran geben, dass die ILO der Förderung von „Decent Work“ in der politischen Arena Priorität verschafft, sich aber zu wenig um die Entwicklung konkreter Politiken zur Förderung ihrer Vision gekümmert hat. „Decent Work 2.0“ muss in dieser Hinsicht mehr liefern, wenn das Konzept überleben soll.

Die Zeiten haben sich geändert! Zügelloses Unternehmertum hat unsere Ökonomien ruiniert, unregulierte globale Kapitalmärkte sind nicht länger Teil der Lösung sondern Teil des Problems, und die „Occupy Wall Street“-Bewegung zeigt, dass die Menschen genug von einem System haben, das von 99 % der Bevölkerung verlangt, härter zu arbeiten, damit 1 % reicher wird.

Die Zügelung der Finanzmärkte, der Aufbau eines fairen Handelssystems, die Wiederherstellung staatlicher Besteuerungsmöglichkeiten und die Bereitstellung hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen müssen ebenso wie die Begrenzung gesellschaftlich problematischer Formen der Marktmacht und des Wettbewerbs Kernelemente einer Wiederbelebung demokratischer Steuerung sein.

Ein Konzept gegen überholte Sachzwänge

Die Demokratie wird nur überleben, wenn gewählte Vertreter politische Entscheidungen treffen können und nicht bloß ihre Bevölkerung der darwinistischen Logik eines globalen ‚race to the bottom’ unterwerfen. Anstatt die demokratische Kontrolle der Märkte zu verbessern, schienen die politischen Führer Europas von den Märkten getrieben und sahen keine Alternative, als den griechischen Ministerpräsidenten zu zwingen, die Idee, das Volk in einem Referendum über das Schicksal des Landes entscheiden zu lassen, aufzugeben. Wenn es ‚tatsächlich keine Alternativen gibt’, was soll eine Abstimmung dann bringen? Die Menschen, nicht die Macht der Märkte, müssen die Politik und die Entscheidungen der Regierungen bestimmen. Dazu bedarf es eines globalen regulativen Rahmens, der die Freiheit des Kapitals begrenzt, nachhaltige Entwicklung, soziale Gerechtigkeit und mehr Gleichheit fördert und den politischen Spielraum für demokratische Entscheidungen auf nationaler Ebene respektiert und bestärkt. Internationale Arbeitsnormen, die sich auf die Bedürfnisse aller arbeitenden Menschen beziehen und die einen Mindestbestand garantierter und substanzieller Sozial- und Arbeitsrechte gewähren, bilden den wichtigsten Beitrag der ILO zu einer solchen Entwicklung.

Der jüngere Fokus auf Kernarbeitsnormen, wie dieser in der Erklärung über grundlegende Rechte und Pflichten bei der Arbeit von 1998 bestimmt wurde, verlieh der Abschaffung von Kinderarbeit, Zwangsarbeit und Diskriminierung sowie dem Recht auf Vereinigungsfreiheit und Kollektivverhandlungen mehr Aufmerksamkeit und einen menschenrechtsartigen Status. Ein Neoliberalismus verbunden mit Kernarbeitsnormen reicht jedoch bei weitem nicht aus, um die ursprünglichen Bestrebungen der ILO zu verwirklichen, wonach Arbeitsstandards substanzielle Mindestschutzbedingungen international garantieren sollten, um die Bemühungen nationaler Arbeiterbewegungen und Gesellschaften hinsichtlich höherer Löhne, kürzerer Arbeitszeiten, größerer Sicherheit am Arbeitsplatz, Vollbeschäftigung, industrieller Demokratie und Gleichstellung zu unterstützen.

Bislang hat der bestehende Rahmen der Annahme, Ratifizierung, Implementation und Überwachung von Arbeitsstandards nicht die gewünschten Ergebnisse gebracht. Es sollte eine offene Diskussion darüber beginnen, wie das Gefangenendilemma des gegenwärtigen Verfahrens der Etablierung von Arbeitsstandards, welches deren Wirksamkeit ernsthaft einschränkt, überwunden werden kann: alle Regierungen wären besser gestellt, wenn sie kooperieren würden, aber jedes Land befürchtet einen Wettbewerbsnachteil, wenn es zuerst unterzeichnet.

Ein ideologischer Kampf

Die ILO argumentiert seit Jahrzehnten, dass diese Befürchtung unbegründet ist und dass Standards helfen, den sozialen Frieden sicherzustellen und die gesellschaftlichen Transaktions- und Informationskosten zu reduzieren. Arbeitsstandards tragen zur dynamischen Effizienz der Wirtschaft bei und die Verletzung von Arbeiterrechten resultiert nicht in einer besseren Handelsentwicklung. Es gibt keinen trade-off zwischen höheren Ausgaben für sozialen Schutz und wirtschaftlichem Wachstum, und Länder mit liberalisierten Arbeitsmärkten, wie die USA oder Großbritannien, unterliegen im Wettbewerb mit Ländern mit höheren Arbeitstandards, wie Deutschland, Schweden, die Niederlande oder Österreich. Der Gini-Koeffizient, d.h. die Ungleichverteilung, ist geringer in Ländern, die Arbeiterrechte gewährleisten, und Arbeitsmarktinstitutionen tragen entscheidend zur Reduzierung der Ungleichheit bei und stellen zwischen Kapital und Arbeit aufgeteilte Produktivitätsgewinne sicher. Kurzum, die ILO hat Standards als ein Instrument dargestellt, das für alle gewinnbringend ist.

Trotz der Evidenz eines positiven oder neutralen wirtschaftlichen Einflusses gut ausgestalteter Arbeitsstandards hat die ILO keine weitgehende Ratifikation ihrer Übereinkommen erreicht. Sie erreichte dies nicht, weil sie Antworten auf die falschen Fragen gegeben hat. Arbeitsstandards sind letztlich nicht aufgrund der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung umstritten, sondern eher aufgrund ihrer verteilungspolitischen Wirkung und ihrem Potenzial, die Macht der arbeitenden Menschen zu stärken.

Arbeitsstandards tragen zu dem allgemeinen Gut sozialer Gerechtigkeit, einer Gleichstellung und zur Demokratie in der Wirtschaft bei, indem sie beggar-thy-neighbour-Politiken verhindern, eine Einkommensgrundsicherung und soziale Leistungen für alle bieten, die Freiheit rücksichtsloser Arbeitgeber beschränken und diese nicht in den Genuss unbegrenzter Macht gegenüber ihren Untergebenen kommen lassen. Arbeitsstandards verändern auch die gesellschaftlichen Machtverhältnisse. Einige werden zwangsläufig Macht einbüßen. Die Diskussion ökonomischer Effizienz, ohne Macht zu thematisieren, ist bequem für politische Konsensbekundungen, trifft jedoch nicht den für die Anwendung von Arbeitsstandards entscheidenden Faktor: dies ist nicht die Wirtschaft, sondern die Macht.

Es geht um Demokratie und nicht um neoliberale Werte

Eine gehaltvolle Debatte über die Zukunft von Arbeitsstandards kann nicht auf grundlegende Menschenrechte einerseits und ökonomische Effizienz andererseits beschränkt bleiben. Es muss geradeheraus gesagt werden, worum es bei der Regulierung des Arbeitsmarktes vorrangig geht: um den Bau inklusiver und demokratischer Gesellschaften durch die Entgegnung der wirtschaftlichen Macht des Kapitals mithilfe gesetzlicher Rechte und berechtigter Ansprüche der arbeitenden Menschen. Um das zu erreichen, müssen die Kernarbeitsnormen durch wesentliche positive Rechte, wie Mindestlöhne, Arbeitszeitregelungen, Mutterschutz und soziale Sicherheit, komplementiert werden.

Die ILO führt nicht die intellektuelle und konzeptionelle Debatte über die Zukunft von Arbeitsnormen an. Und sie bietet auch nicht genügend innovative Ideen an, wie sichergestellt werden kann, dass Arbeitsnormen ihren Zweck erfüllen. Den bestehenden Kontrollapparat aufrecht zu erhalten, ist wichtig, aber nicht genug. Ein paar einfache Schritte zur Erhöhung der Effektivität könnten sein:

  • Obligatorische und regelmäßige öffentliche Anhörungen in Nicht-Unterzeichner-Ländern mit Parlamentariern aus Unterzeichner-Ländern, um die Unterzeichnung zu befördern;
  • die Konsolidierung und Modernisierung existierender Arbeitsnormen, ohne das bestehende Schutzniveau zu unterlaufen;
  • finanzielle Verpflichtungen für Regierungen, die die Ratifikation oder Implementation von Übereinkommen versäumen;
  • ein globaler Fonds, um Regierungen bei der Ratifikation oder Implementation von Arbeitsnormen zu helfen;
  • eine Bewertung der Politikempfehlungen anderer internationaler Organisationen und von Regierungspolitiken hinsichtlich des Ziels sozialer Gerechtigkeit gemäß den Arbeitsnormen;
  • die Messung menschenwürdiger Arbeit und die Bereitstellung international vergleichbarer Länderdaten über den Fortschritt in den Bereichen sozialer Schutz und Arbeiterrechte; und
  • ein „Decent Work“-Label für Länder, die ein international vereinbartes Paket wichtiger Arbeitsnormen ratifiziert und implementiert haben.

Märkte müssen geregelt werden; sonst beherrschen sie uns. Der Bedarf an internationalen Regeln und Schutzmechanismen ist nach dem ersichtlichen Desaster des Glaubens an eine unsichtbare Hand offensichtlicher als je zuvor. Die Herausforderung und Chance für „Decent Work 2.0“ besteht darin, das Potential internationaler Arbeitsnormen zu realisieren. Die Vision bedarf effektiver universaler Regeln und Standards, um Wirklichkeit zu werden.

Die ‚vorsichtigen Realisten’ behaupten, dass dieser Traum in der gegenwärtigen Welt unrealistisch sei. Für die konservativen Utopisten des dauerhaften Satus quo hat der Wandel nie eine Chance. Wenn jedoch nach der Zukunft menschenwürdiger Arbeit gefragt wird, dann ist vorsichtiger Realismus nicht die Antwort.

 

Frank Hoffer ist Senior Research Officer beim Büro für Arbeitnehmeraktivitäten der ILO. Der Artikel gibt die persönliche Sicht des Autors wieder.

 

Der Text erscheint hier erstmals auf deutsch. Er ist zuvor auf Social Europe und der Global Labor Column erschienen.

 

 

(Übersetzung aus dem Englischen: Stefan Beck)


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Kurzprofil

Frank Hoffer
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der "Arbeitnehmerbank" bei der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) in Genf und Mitglied im Steering Committee der Global Labor University: http://www.global-labour-university.org/.
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