Deutscher Gewerkschaftsbund

21.08.2019

Eine Perspektive für künftige Handelsabkommen

Donald Trump hat Mexiko und Kanada zu einem neuen Handelsabkommen gezwungen, das Nafta ablöst. Ob es wirklich bewirkt, dass Arbeitsplätze wieder in die USA zurück verlagert werden, ist noch offen. Doch es ist bemerkenswert. Erstmals ist die Höhe der Löhne ein wesentlicher Faktor bei einem Handeslabkommen. Jetzt müssten nur noch Mindestlöhne statt Durchschnittslöhne zum Standard werden. Dann wäre es sogar vorbildlich.

 

Von Emilie Segura und Christoph Scherrer

Arbeiter in heller Funktionskleidung stehen in einem Tunnel aus Neonröhren.

Hier in diesem Lichttunnel findet die Endfertigung des Audi Q5 im Werk von San José Chiapa in Mexiko statt. DGB/Audi AG

US-Präsident Donald Trump hatte die Neuverhandlung des nordamerikanischen Freihandelsabkommens (Nafta) in der Hoffnung erzwungen, neue Arbeitsplätze in der amerikanischen Automobilindustrie zu schaffen. Das noch nicht ratifizierte „United-States-Mexico-Canada-Agreement (USMCA), reduziert den bisher zugelassenen Anteil von Vorleistungen aus Drittländern, insbesondere aus China. Es enthält zudem eine innovative "Arbeitswertgehalt-Klausel" (Labor Value Content, kurz: LVC). Sie soll dazu beitragen, dass die niedrigen Löhne in den mexikanischen Fabriken angehoben werden. Dadurch soll es weniger attraktiv werden, die Produktion nach Mexiko zu verlagern. Denn während in den USA und Kanada etliche Endmontagewerke stillgelegt wurden, entstanden in Mexiko viele neue Werke, die im Jahre 2018 ungefähr 20 Prozent der nordamerikanischen Produktion ausmachten.

Die Stundenlöhne in Mexiko liegen bei 7,50 US-Dollar, in den USA bei 20 Dollar

Die Stundenlöhne der Beschäftigten in der mexikanischen Automobilproduktion lagen 2017 bei durchschnittlich 7,30 US-Dollar in der Endmontage und bei 3,40 US-Dollar in den Zulieferbetrieben. In den USA und Kanada hingegen werden über 20 US-Dollar gezahlt. Im Kern sieht die LVC-Klausel vor: ein Hersteller kann Fahrzeuge von einem USMCA-Mitgliedsland in ein anderes Mitgliedsland nur dann zollfrei einführen, wenn für einen gewissen Prozentsatz der Herstellungskosten Löhne von durchschnittlich 16 US-Dollar bezahlt wurden.

Die LVC-Klausel betrifft nur die in Nordamerika tätigen Fahrzeughersteller. Sie ist sehr komplex und zum Teil nicht eindeutig. So schreibt sie keinen Mindestlohn vor, sondern einen Mindestdurchschnittslohn für einen gewissen Teil der Herstellungskosten. Schrittweise soll drei Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens dieser Teil für Pkws 40 Prozent und für SUVs 45 Prozent erreichen. Der Arbeitswertgehalt (LVC) ist dabei die Summe von komplizierten Berechnungen. Den größten Teil der LVC-Berechnung eines Fahrzeugherstellers machen die Kosten für den Bezug von Materialien und die Lohnkosten in der Endmontage aus. Zu diesen Kosten zählen alle Werkstoffe und Teile, die von fremden oder eigenen Zulieferfirmen mit Standort in einem der drei Vertragsländer stammen. Sie müssen ihren Beschäftigten in der Produktion im Schnitt 16 US-Dollar oder mehr pro Stunde (ohne betriebliche Sozialleistungen) zahlen. Zu den Kosten zählen bis zu einem gewissen Grad auch die Lohnkosten in der eigenen Endmontage.

Luftaufnahme einer Fabrik in Mexiko, im Hintergrund kleine Berge, im Umland sonst nur Wiesen und Äcker.

Solche hochmodernen Autofabriken wie hier, 2016 in San José Chiapa von Audi eröffnet, hatte US-Präsident Donald Trump im Auge, als er das Freihandelsabkommen Nafta aufgekündigt hat. DGB/Audi AG

Die vorliegenden Studien zu den Auswirkungen des USMCA-Abkommens gehen auf die LVC-Klausel nur nebenbei ein. Die Trump-Regierung hofft auf 76.000 neue Arbeitsplätze in der Automobilindustrie. Die von Präsident Trump unabhängige internationale Handelskommission der USA (USITC) kam zu einem weniger positiven Ergebnis: Das USMCA würde die Preise für Kraftfahrzeuge in den USA leicht erhöhen und entsprechend die Nachfrage sinken lassen. Es gingen daher einige Arbeitsplätze verloren. Doch durch die Rückverlagerung von Produktionsschritten zur Erfüllung der USMCA-Auflagen würde dies kompensiert, ja es entstünden tatsächlich sogar 28.000 Arbeitsplätze in der Automobilindustrie im Vergleich zu 2016. Eine von Freihandelsbefürwortern finanzierte Studie prognostiziert dagegen Arbeitsplatzverluste aufgrund steigender Auto-Preise.

Wie sich das neue Handelsabkommen auf Mexiko auswirkt, ist umstritten

Wie sich die 16-Dollar-Klausel auf die Beschäftigten in der mexikanischen Automobilindustrie auswirkt, wird nicht genauer untersucht. Der Internationalen Währungsfonds nimmt an, dass diese Klausel zu einer 50-prozentigen Lohnerhöhung in der Teileproduktion führt, ohne dies genauer zu belegen. Da die Klausel zusammen mit den Ursprungsregeln die Produktionskosten erhöht, sei allerdings davon auszugehen, dass in der Folgezeit aufgrund der geringeren Nachfrage, die Löhne wieder sinken würden. Die Auswirkungen der Ursprungsregeln und der LVC-Klausel sind letztlich nur oberflächlich analysiert worden. Hier muss dringend weiter geforscht werden.

Mit großer Sicherheit gilt jedoch, dass die LVC-Klausel die Hersteller in unterschiedlichem Maße trifft. Die traditionellen US-amerikanischen Hersteller profitieren von der Anrechnung der Löhne in den Bereichen Forschung und Entwicklung sowie IT. Den Autozulieferern entstehen hingegen verhältnismäßig mehr Kosten, weil sie die Erfüllung der Ursprungsregeln und der LVC-Klausel nachweisen müssen. Dafür fehlt bislang jedoch das entsprechende Personal.

Schild, auf dem oben eine US-Flagge in Form der USA abgebildet ist und darunter steht "Made in America"

Im Sommer 2017 ließ Trump im Weißen Haus und drum herum amerikanische Firmen ihre Produkte ausstellen um zu zeigen, was sie leisten können DGB/White House/Gemeinfrei

Die LVC-Klausel hat erstaunlich wenig Aufmerksamkeit erhalten, nicht zuletzt auch von Seiten der Gewerkschaften. Die Aufmerksamkeit der Gewerkschaften gilt vielmehr der im neuen Handelsabkommen vorgesehenen Änderung der mexikanischen Arbeitsgesetzgebung zugunsten unabhängiger Gewerkschaften und der entsprechenden Durchsetzung der Arbeitsgesetze. Gleichwohl findet sich eine Stellungnahme des gewerkschaftlichen US-Dachverbandes AFL-CIO mit folgender Kritik an der LVC-Klausel:

1.) Da eine Anpassung an die Inflationsrate fehlt, könnten auf mittlere Sicht die 16 Dollar pro Stunde an Wert verlieren;
2.) Der 16-Dollar-Stundenlohn ist kein Mindestlohn, sondern nur ein Durchschnittslohn, so dass es weiterhin Niedriglöhne geben kann, insbesondere dann, wenn andere Beschäftigte einen höheren Lohn erhalten;
3.) Auch in den Bereichen Forschung & Entwicklung und IT werden Beschäftigte mit weniger als 16 Dollar pro Stunde entlohnt, doch für diese beiden Bereiche sieht die Klausel keinen Mindestdurchschnittslohn vor;
4.) Es fehlen Verfahren um zu prüfen, ob die LVC-Quote eingehalten wird und wie im Falle von Verstößen vorgegangen werden soll;
Die Klausel ist auf die Automobilindustrie beschränkt, obwohl auch die Beschäftigten in anderen Sektoren von ihr betroffen sind.

Trotz Schwächen: Immerhin wird das Lohnniveau in den beteiligten Ländern wohl steigen

Von diesen Kritikpunkten sind vor allem die Kritik am Durchschnittslohn und der komplizierten Anrechnungen auf die LVC-Quote stichhaltig. Die weitere Automatisierung der Produktion wird dazu beitragen, dass der Anteil der Beschäftigten mit höherer Qualifikation und entsprechend höherer Entlohnung steigt. In der Folge kann das Durchschnittslohnniveau erreicht werden, ohne dass den Beschäftigten mit geringer Qualifikation höhere Löhne erhalten. Die Komplexität der LVZ-Bestimmungen lässt sowohl für die Hersteller als auch für die Regierung erheblichen Interpretationsspielraum. Daher lassen sich die Regeln nicht einfach überprüfen.

Trotz aller Mängel sollte ein Aspekt der 16-Dollar-Klausel im USMCA gewürdigt werden: Sie berücksichtigt erstmals das Lohnniveau in einem Handelsabkommen. Die bisherigen Arbeitsnormen-Klauseln in Handelsabkommen verweisen nur auf Rechte wie Kollektivverhandlungen. So wichtig ein solches Recht auch ist, es nützt meist wenig unter Bedingungen eines Überangebots an Arbeitskräften. Statt eines fixierten Durchschnittslohnes sollte jedoch ein inflationsgeschützter und an Produktivitätssteigerungen gekoppelter Mindestlohn den Kern einer LVC-Klausel ausmachen. Ein solcher Mindestlohn stellt sicher, dass die am Arbeitsmarkt schwächsten Beschäftigten die erforderliche Unterstützung erhalten. Zudem ist ein Mindestlohn leichter kontrollierbar und vermeidet die unterschiedliche Behandlung von alten und neuen Herstellern.


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Kurzprofil

Christoph Scherrer
ist Volkswirt und Politologe. Er arbeitet als Professor für
„Globalisierung & Politik“ an der Universität Kassel.
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Emilie Segura
hat Soziologie am Barnard College der Columbia University studiert und macht ihren Master in Arbeitsmarktpolitik und Globalisierung an der Global Labour University
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