Deutscher Gewerkschaftsbund

14.02.2012

Sozialer Basisschutz – eine Voraussetzung für Wachstum und Entwicklung?

Bei ihrem letztem Treffen Anfang November 2011 hat die G20-Gruppe in Cannes die Relevanz des UN-Konzepts eines sozialen Basisschutzes (Social Protection Floor) anerkannt, gleichzeitig allerdings auf die Bedeutung „nationaler Bedingungen“ hingewiesen. Eine klare Finanzierungsplanung wurde nicht vorgelegt.

Mit dem Konzept hat sich vor allem die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) neu in die Debatte um soziale Sicherung in Entwicklungsländern eingebracht. Soziale Sicherung ist Teil der ILO-Agenda für menschenwürdige Arbeit (Decent Work Agenda) von 1999, und für 2012 wird erwartet, dass die ILO einen Aktionsplan für die Umsetzung des sozialen Basisschutzes entwickelt.

Einerseits ist dies der Versuch dieser ebenso altehrwürdigen wie zahnlosen Organisation, ihre alten Themen (vor allem das Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit von 1952) neu verpackt ins Spiel zu bringen. Andererseits vollzieht die ILO einen gewissen Paradigmenwechsel, denn während sich die von nur 47 Ländern, darunter nur eine Handvoll Entwicklungsländer, ratifizierte Konvention Nr. 102 auf Versicherungsleistungen fokussierte und damit auf formal Beschäftigte, wie sie in der entwickelten Welt die Regel sind, „entdeckt“ der Social Protection Floor die informelle Wirtschaft und schlägt Grundsicherungsmaßnahmen vor, die u.a. über Transfers erfolgen sollen.

Worum geht es genau?

Alle Länder sollen einen Basisschutz zur Verfügung stellen, der vier grundlegende Garantien enthält: Erstens sollen alle Einwohner Zugang zu einer gesundheitlichen Grundversorgung haben. Zweitens sollen alle Kinder Einkommenssicherheit genießen, mindestens in Höhe der nationalen Armutsgrenze. Dies kann durch Geld- oder Sachleistungen erfolgen und schließt den Zugang zu Bildung ein. Drittens sollen auch alle Menschen in aktiven Altersgruppen, die kein oder ein zu geringes Einkommen durch Erwerbsarbeit erzielen, Einkommenssicherheit auf dem Niveau der nationalen Armutsgrenze erhalten, wiederum durch Geld- oder Sachleistungen; der Zugang zu Nahrung und Bildung soll gesichert sein. Viertens soll in gleicher Weise auch die Einkommenssicherheit älterer und behinderter Menschen gesichert werden.

Auf die Kritik, die z.T. auch von Gewerkschaften vorgebracht wird, dass diese Grundsicherung Gefahr läuft, bestehende Maßnahmen zu unterlaufen, antwortet die ILO, dass der Basisschutz Teil eines zweidimensionalen und dreistufigen Konzepts ist. Die drei Stufen sind Grundsicherung, Pflichtversicherungen und freiwillige Versicherungen, wobei sich der Schutz mit steigendem Einkommen verstärkt.

Die ILO gibt nicht bestimmten Konzepten den Vorrang, die Grundabsicherung der Bevölkerung kann über unterschiedliche Maßnahmen erfolgen: universelles Grundeinkommen, unbedingte Sozialtransfers, bedarfsorientierte Sozialleistungen sowie Mischungen. Im Vordergrund steht die Garantie von Zugängen zu Gesundheit, Nahrung und Bildung.

Paradigmenwechsel der sozialen Sicherung

Ob der Ansatz des Social Protection Floor geeignet ist, die Debatte zu prägen und politisch wirkmächtig zu werden, ist noch unklar. Die ILO betont, dass soziale Sicherung  Menschenrecht ist und nicht freiwillige „Gabe“. Möglicherweise ist am Ende eine Argumentation, die soziale Sicherung als Voraussetzung für Wachstum und Entwicklung sieht, einflussreicher. Diese Begründung für soziale Grundsicherung wird nachrangig auch von der ILO genannt, prägt aber vor allem die noch laufende Diskussion bei der Weltbank. Für diese wäre dies ein bedeutender Paradigmenwechsel, nämlich der Abschied von der neoklassisch-neoliberalen Vorstellung, dass wirtschaftliches Wachstum gegenüber allem anderem Vorrang haben muss, weil sich in seiner Folge die gewünschten sozialen Segnungen schon einstellen werden. Mit Blick auf die fundamentalen Lebensunsicherheiten in armen Ländern und insbesondere in deren informellen Wirtschaften wird zunehmend erkannt, dass ein Mindestmaß an sozialer Sicherung eine grundlegende Voraussetzung für Wachstum, Beschäftigung und Entwicklung ist.

Außer Frage steht in der Tat die Brisanz des Problems: Etwa 80% der Weltbevölkerung haben keinen umfassenden Zugang zur Abdeckung sozialer Risiken, etwa 60% erhalten keine Rente, 30% haben keinen Zugang zur Gesundheitsversorgung. Umgekehrt haben nur 15% Zugang zu einer Arbeitslosenversicherung. Das Problem ist besonders virulent in der informellen Wirtschaft, in der in vielen Entwicklungsländern die weit überwiegende Mehrheit der Beschäftigten tätig ist. Zwar ist die Zugehörigkeit zum informellen Sektor nicht gleichbedeutend mit Armut, tatsächlich gibt es dort äußerst erfolgreiche, kreative und innovative Wirtschaftsakteure. Es ist auch keineswegs so, dass die Menschen in der informellen Wirtschaft keine Steuern oder andere Beiträge bezahlen würden oder könnten, aber weil grundlegende Lebensunsicherheiten dort sehr stark verbreitet sind, können sie dies oft nicht in der Regelmäßigkeit und gleichbleibenden Höhe tun, wie es im formellen Sektor und in an diesem orientierten Versicherungssystemen üblich ist. Hier müssen (und können) Lösungen gefunden werden. Ganz klar ist, dass Maßnahmen, die den informellen Sektor nicht mit einbeziehen, nicht geeignet sind, für das Problem der sozialen Unsicherheit Abhilfe zu schaffen.

Schritte der Umsetzung

Viele Studien zeigen, dass die Finanzierung von inklusiven Maßnahmen zur sozialen Grundsicherung möglich ist. Bereits eine Investition von 4% des Bruttoinlandsprodukts könnte die Armutsrate um 40% reduzieren (bezogen auf den Nahrungsmittelbedarf). Damit könnte man der Erreichung der Milleniumsentwicklungsziele näher kommen. Wie so oft, ist der politische Wille der verantwortlichen Entscheidungsträger entscheidend. Daran mangelt es national wie international, wiewohl viele Entwürfe kursieren.

Bekanntlich ist Papier geduldig, und auch bei der ILO wird viel davon produziert. Aktionspläne werden diskutiert, z.B. in Afrika (basierend auf der Yaoundé Tripartite Declaration on the Implementation of the Social Protection Floor von 2010), aber man wird bis zur Internationalen Arbeitskonferenz 2012 im Juni warten müssen, um zu sehen, ob die ILO einen wirksamen Maßnahmenkatalog entwickeln und finanzieren kann.

Grundsätzlich werden drei Ansätze diskutiert, die alle ihre Stärken und Schwächen haben:

  1. Der Ausbau bestehender Versicherungssysteme, die aber meist wie bisher Beschäftigte in der informellen Wirtschaft und deren Angehörige nicht erreichen.
  2. Steuerfinanzierte Zahlungen für verschiedene Zwecke, universell oder bedarfsorientiert (Renten, Sozialhilfen, Zugang zur Gesundheitsversorgung, zur Schule etc.). Hier wird von Kritikern befürchtet, dass insbesondere universelle Programme zu Abhängigkeiten und negativen Folgen für den Arbeitsmarkt führen, es geht also u.a. darum, sie zielgruppenspezifisch auszugestalten.
  3. Lokale Kleinprogramme und Programme speziell für den informellen Sektor, z.B. Genossenschaften im Gesundheitsbereich. Hier bestehen offensichtlich Reichweiteprobleme und z.T. auch Finanzierungsprobleme. Andererseits sind hier die kreative Beteiligung und die Selbstermächtigung der Betroffenen am größten.

Diese Fragen der Beteiligung und Ermächtigung der Betroffenen und auch die verwandte Frage der Macht am Arbeitsplatz, sind in der Debatte um soziale Grundsicherung zumeist nur ein Randthema. Bei der ILO, die das Thema der sozialen Sicherung im Kontext ihrer Agenda für menschenwürdige Arbeit diskutiert, wo es auch um grundlegende Arbeitnehmerrechte geht, nimmt es noch den größten Stellenwert ein. Dies ist sicherlich auch der starken Stellung der Gewerkschaften zu verdanken, für die soziale Sicherung als Instrument der Armutsreduktion gleichzeitig auch der Erreichung größerer sozialer Gerechtigkeit dient.

Sicherungssysteme für den informellen Sektor

Die Vielfalt der nationalen und lokalen Ansätze zur Förderung der sozialen Sicherung, insbesondere in der informellen Wirtschaft, wurde bei einer regionalen Konferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung in Bamako, Mali, im November 2011, deutlich. Hier diskutierten Praktiker und Experten aus ganz Westafrika (und Kamerun) nicht nur über die Programme aus Brasilien (Bolsa Familia, das u.a. Geldzahlungen an arme Familien vorsieht, wenn diese ihre Kinder zur Schule schicken und impfen lassen) und Namibia (Pilotprojekt mit bedingungslosen Geldzahlungen), die weltweit Aufmerksamkeit erlangt haben, sondern auch über erste Erfahrungen mit innovativen lokalen Programmen in Benin und Senegal (Gesundheitsgenossenschaften). Traditionell überwiegen in Westafrika, wo die informelle Wirtschaft im Schnitt 80% ausmacht (was sie in den Worten eines Teilnehmers zur „l’économie populaire“, zur volkstümlichen Wirtschaft, macht), Systeme der sozialen Sicherung, die auf weitverzweigten Großfamilien beruhen. Angesichts des großen Misstrauens gegenüber dem Staat, der meist als Selbstbedienungsladen korrupter (städtischer) Eliten wahrgenommen wird (oft zu Recht), werden die großfamiliären Solidarsysteme vielfach gar als überlegen betrachtet. Doch auch wenn sie nützlich sind, insbesondere in Abwesenheit verlässlicher anderer Schutzmechanismen, so können sie keine Garantien bieten, weil es ja sein kann, dass alle Familienmitglieder gleichzeitig in der Krise stecken. Zudem überfordern sie die Starken, die oft dauerhaft für zu viele Menschen verantwortlich sind. Wenn Leistungsträger überlastet sind und demotiviert werden und nicht in die ihr eigenes Fortkommen und in die Ausbildung ihrer Kinder investieren können, wird das System zum Entwicklungshindernis. Nicht zuletzt trägt das familiäre Solidarsystem zum dramatischen Bevölkerungswachstum bei und damit zur Überlastung der natürlichen und staatlichen Ressourcen, z.B. sind die Kommunen mit dem Bau von Schulen überfordert.

Ganz klar deutlich wurde in den Diskussionen, dass in Westafrika die Auseinandersetzung mit dem Konzept des Social Protection Floor weitergehen muss: Vorhandene Programme müssen ausgewertet werden und es bedarf intensiver Lobbyarbeit, auch der Gewerkschaften, um den politischen Willen in den betroffenen Ländern zu erzeugen, für eine solche Basisabsicherung der Bevölkerung zu sorgen.


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