Deutscher Gewerkschaftsbund

19.04.2023

Tariftreue: Hamburger Vergabegesetz enttäuscht

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg (FHH) plant ein Vergabegesetz. Leider bleibt der Gesetzentwurf weit hinter dem aktuellen Standard anderer Tariftreueregelungen in Deutschland zurück. Susanne Uhl und Ghazaleh Nassibi haben ihn als Sachverständige begutachtet. Eine Analyse.

Hamburg

pexels / DGB

Von Susanne Uhl und Ghazaleh Nassibi

„Unsere Erwartung ist dabei im Grundsatz klar: Wer öffentliche Aufträge will, soll nach Tarif bezahlen!“ Mit diesem Satz lässt sich Hamburgs Finanzsenator Andreas Dressel in der Pressemitteilung des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg zitieren. Gerade hat er den Entwurf eines neuen Hamburgischen Vergabegesetzes als Ergebnis eines vorangegangenen „Diskussionsprozesses mit Gewerkschaften und Wirtschaft“ vorgestellt. Als von den Hamburger Gewerkschaften zu einigen dieser Vorfeld-Diskussionen hinzu gezogene Sachverständige können wir nach Sichtung des Entwurfs leider nur sagen: die oben zitierte Erwartung des Finanzsenators – die im Übrigen auch die Unsere ist – wird sich nicht erfüllen, sollte dieser Entwurf Gesetz werden.

Warum? Im Gesetzentwurf ist von Mindestentgelten die Rede, wo es um Tarifverträge (Tarifgitter/Lohn und Lohnbestandteile inklusive Zulagen und Zuschläge) gehen müsste. Schwellenwerte werden so hoch angesetzt, dass die weit überwiegende Mehrzahl der Hamburger Ausschreibungen gar nicht von den Tariftreueregeln des Gesetzes erfasst werden wird, die Personalübernahme im ÖPNV bleibt im Belieben, das Kontroll- und Sanktionsregime bleibt lasch.

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Hamburger Vergabegesetz bleibt unter dem Standard

Aber der Gesetzentwurf ist leider noch aus einem übergeordneten Grund mehr als unerfreulich: er bleibt deutlich hinter dem aktuellen Standard anderer Tariftreueregelungen in Deutschland zurück. Die aktuellen Landesvergabegesetze mit Tariftreueregelungen im Saarland, in Berlin und in Thüringen. Und auch das auf Bundesebene von Bundesminister Heil angekündigte Tariftreuegesetz für Vergaben des Bundes ebenso wie die aktuellen Diskussionen in anderen Bundesländern gehen über den in Hamburg vorgelegten Stand weit hinaus.

Damit fällt der Hamburger Entwurf aus dem erreichten Rahmen und ist sogar kontraproduktiv, da negative Auswirkungen auf die anderen Prozesse nicht auszuschließen sind. Der Entwurf basiert auf einem veralteten europarechtlichen Rechtsverständnis (das mittlerweile auf europäischer Ebene progressiv überarbeitet wurde) und stärkt so rückwärtsgewandte Strömungen in Verwaltungen und Politik, die öffentliche Aufträge am liebsten weiter weitestgehend kriterienbefreit an den billigsten Anbieter vergeben wollen. In diesen Fällen wird der Staat zu einem aktiven Treiber im Lohndumping, denn in den allermeisten Fällen läuft der (Unterbietungs-)Wettbewerb der Anbieter über die niedrigsten Lohnkosten. Dabei müsste gerade der Staat als öffentlicher Auftraggeber seiner Vorbildrolle gerecht werden, Steuergelder verantwortungsvoll einsetzen und Tariftreue berücksichtigen.

Stärkung der Tarifbindung: Tariftreue als wichtiges Instrument

Dementgegen versichern sich derzeit Koalitionspartner allerorten, dass sie eine Stärkung der Tarifbindung und damit der Löhne wollen. Die Tarifbindung von Beschäftigungsverhältnissen in Deutschland ist aus verschiedenen Gründen in den vergangenen Jahren deutlich zurückgegangen und liegt derzeit nur noch bei rund 52 Prozent.

Dabei fordert die europäische Mindestlohnrichtlinie eine Tarifbindung von 80 Prozent. Sollte ein Mitgliedstaat unterhalb dieses Wertes liegen, müssen die Regierungen Aktionspläne aufstellen, wie sie dieses Ziel in naher Zukunft erreichen werden.

Ein wichtiges Instrument dafür sind Tariftreueregelungen in der öffentlichen Auftragsvergabe. Ein Wehrmutstropfen hierbei ist, dass der Staat – selbst in den besten Tariftreuegesetzen – leider nur festsetzen kann, dass die Unternehmen, die den Ausschreibungswettbewerb schließlich gewinnen, nur für den konkreten Auftrag Tarifverträge einhalten, nicht also grundsätzlich tarifgebunden sein müssen. Dennoch stärkt eine öffentliche Vergabe, die Tariftreue berücksichtigt, das Tarifgefüge insgesamt und sendet ein wichtiges Signal des Staates auch an die private Wirtschaft.

Zudem ist die Summe öffentlicher Aufträge insgesamt sehr hoch, und verleiht damit dem Staat eine besondere Nachfragemacht: Bund, Länder und Kommunen geben jährlich rund 300 – 500 Milliarden Euro für die öffentliche Beschaffung aus (das sind ca. 13-15 Prozent des BIP): für Dienstleistungen (z.B. für Catering/Schul- und Kitaessen, Bewachung, öffentlichen Personennahverkehr, Reinigungsdienste), Lieferungen (Ausstattungen öffentlicher Stellen, Technik etc.) und Bauleistungen, die fraglos den größten Anteil öffentlicher Ausschreibungen ausmachen.

Warum aber verfehlt der Entwurf sein Ziel?

Branchenbezogene Mindestentgelte sind keine Tariftreue

„Der Senat wird ermächtigt (…) durch Rechtsverordnung vergabespezifische Mindestentgelte branchenspezifisch festzulegen, wobei die jeweils geltenden Branchentarifverträge mit tariffähigen Gewerkschaften als Grundlage dienen“ – so steht es im Hamburger Gesetzentwurf.

Wie es wesentlich besser geht, zeigt die vormalige große Koalition im Saarland. Das von ihr verabschiedete Saarländische Tariftreue- und Fairer-Lohn-Gesetz (STFLG) legt fest, dass Rechtsverordnungen die maßgeblichen Kernarbeitsbedingungen der jeweils geltenden Branchentarifverträge mit tariffähigen Gewerkschaften wiedergeben und dabei Arbeitsentgelt, Urlaubs- und Arbeitszeitregelungen sowie Mehr-, Nacht-, Sonn- und Feiertagszuschläge und Sonderzahlungen (Urlaubs- und Weihnachtsgeld) zu berücksichtigen sind. „Die Festlegung davon abweichender Arbeitsbedingungen ist ausgeschlossen.“

Das Berliner Gesetz geht einen anderen, ebenfalls inhaltlich und rechtlich überzeugenden Weg und verweist direkt auf gültige Tarifverträge, die im Gemeinsamen Tarifregister Berlin-Brandenburg jeweils aktualisiert öffentlich einzusehen sind und auf die in den Ausschreibungen direkt verwiesen wird.

Nicht so der Hamburger Gesetzentwurf. Allein die Formulierungen machen bereits das Problem deutlich: „vergabespezifische Mindestentgelte“ sind dem Begriff nach keine „Tarifgitter“, wie es Finanzsenator Dressel in seiner Pressekonferenz am 11. April verstanden haben wollte. „Tarifgitter“ beinhalten die verschiedenen Lohngruppen innerhalb eines Tarifsystems. „Mindestentgelt“ hingegen wird in Analogie zu „Mindestlöhnen“ verwendet, wie sie sich aus dem Mindestlohngesetz oder aus für allgemeinverbindlich erklärten Branchenmindestlöhnen ergeben.

Dazu kommt noch, dass der Begriff inhaltlich auf den bloßen Arbeitslohn abzielt und wesentliche Lohnbestandteile wie Zulagen, Zuschläge und Sonderzahlungen, Arbeitszeit- und Urlaubsregelungen außen vorbleiben. Erst wenn diese einbezogen würden, könnte man von einer Tariftreueregelung sprechen.

Und weil üblicherweise im Gesetz stehen muss, was nachher rechtssicher umgesetzt werden soll, ist auch ein Senat eben nicht frei darin, je nach Geschmack Begriffe zu verwenden. Der Anspruch der Verantwortlichen lautet: „wer öffentliche Aufträge will, muss nach Tarif bezahlt“. Allerdings gilt dann für die Politik: Wer diesen Anspruch in die Tat umsetzen möchte, muss das schlicht umfassend rechtssicher ins Gesetz schreiben. Das gilt auch für die Freie und Hansestadt Hamburg.

Hamburger Vergabegesetz läuft ins Leere: absurd hohe Schwellenwerte

Nun gibt es ein weiteres massives Problem: Selbst, wenn die Formulierungen betreffend Tariftreue im Gesetz optimal geregelt wären, liefe das Gesetz nahezu komplett ins Leere.

Für Lieferungen und Dienstleistungen soll die Tariftreueregelung nach dem Gesetzentwurf nämlich erst ab 100.000 Euro Netto-Bestellsumme, genannt Schwellenwert, gelten. Für Bauleistungen soll er bei 150.000 Euro netto liegen. Beides gilt aber nur, wenn es sich nicht um sogenannte Sektorenauftraggeber handelt – also zum Beispiel die Stadtreinigung, die Dienstleistungen dazukauft. Dann gelten Werte von 200.000 bzw. 300.000 Euro netto.

All diese Beträge sind derart hoch, dass kaum eine der derzeitigen Ausschreibungen der FHH unter das Gesetz fallen dürften. Und selbstverständlich sind bei diesen Summen auch „Losaufteilungen“ wahrscheinlich: Man kann schließlich Reinigungsarbeiten für ein Unigebäude auch nur für ein Jahr vergeben, oder nur für einen Teil der Fläche, wenn man so unter 100.000 Euro netto bleibt.

Damit können dann sämtliche Tariftreueregeln und im Übrigen auch die umweltverträgliche Beschaffung umgangen werden – letztere haben in vergangenen Jahren in politisch mühevollen bürgerschaftlichen Auseinandersetzungen ihren Weg ins Gesetz gefunden haben. Auch sie wären dann faktisch Geschichte.

Was aber sehen die anderen Ländergesetze an Schwellenwerten vor? Das Saarland hat einen einheitlichen Schwellenwert von 25.000 Euro netto, oberhalb dessen das Tariftreuegesetz anzuwenden ist. Berlin hat einen gesplitteten Satz: 10.000 Euro netto für Lieferungen und Dienstleistungen, 50.000 für Bauaufträge, in Thüringen sind es 20.000 bzw. 50.000 Euro. In diesen Bereichen sollte sich Hamburg mindestens bewegen.

Keine verbindliche Personalübernahme im ÖPNV/SPNV: In Neuausschreibungen, die in diesen Bereichen in regelmäßig stattfinden, muss ein Betreiber verpflichtet werden, das Personal des vorherigen Betreibers zu übernehmen. Würde das nicht geschehen, wäre die Kolleg*innen mit jeder Neuausschreibung staatlich verschuldet einer möglichen Arbeitslosigkeit ausgesetzt. Der Hamburger Gesetzentwurf aber stellt die verpflichtende Personalübernahme – entgegen vieler anderer Vergabegesetze – ins Belieben des Auftraggebers.

Es bleibt bei laschen Kontrollen und Sanktionen: Es ist eine Binsenweisheit, dass Gesetze nur so gut sind, wie ihre Befolgung gewährleistet ist. Und das ist leider nicht unabhängig von Kontroll- und Sanktionsregimen. Nur beispielhaft seien hier Instrumente erwähnt, die sich andere Bundesländer ins Gesetz geschrieben haben: verbindliche Kontrollquoten, ein strikter Umgang mit Hinweisen Dritter, Vertragsstrafen von 5 und bis zu 10 Prozent des Auftragswertes, bei Verstößen gegen das Gesetz mehrjähriger Ausschluss von öffentlichen Aufträgen und einiges mehr.

Vergabegesetz Hamburg: Kein neues Gesetz ist besser als dieser Entwurf

Ist es besser, keine Gesetzesnovellierung zu haben, als diesen Entwurf Gesetz werden zu lassen? Wie viele Änderungen bräuchte es, um davon sprechen zu können, dass das Gesetz „auf dem richtigen Weg“ ist?

Die Antwort auf die erste Frage lautet: ja. Und dies auch in Abwägung der Konsequenzen der hohen Schwellenwerte für die umweltverträgliche Beschaffung. Kein neues Gesetz zu haben ist besser als diesen Entwurf in Recht zu gießen. Ein solches Gesetz würde falsche, kontraproduktive Signale in die Debatten in Bund und Ländern setzen.

Die Antwort auf die zweite Frage lautet: Das Gesetz wäre auf dem richtigen Weg, wenn es Rechtssicherheit im Hinblick auf die verbindliche Einhaltung der Inhalte von Tarifverträgen, d.h. die Abbildung und Anwendung von Tarifsystemen bietet, wenn es Schwellenwerte ausweist, die sich maximal um die 10.000 Euro bewegen, wenn es eine verbindliche Personalübernahme bei Betreiberwechseln im ÖPNV/SPNV gewährleistet würde und ein angemessenes Kontroll- und Sanktionsregime.

Dann würde sich Hamburg auf dem Niveau der neueren Ländergesetze bewegen und im Feld der aktuellen Bundes- und Länderdebatten. Das wäre von einem rot-grün regierten Bundesland sicher nicht zu viel verlangt.


Die Analyse in einer ausführlichen Fassung als PDF-Download


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Kurzprofil

Susanne Uhl
Dr. Susanne Uhl ist seit Januar 2021 Leiterin des NGG Hauptstadtbüros. Zuvor war sie 13 Jahre beim DGB: als Referatsleiterin für Steuerpolitik beim DGB-Bundesvorstand und als Geschäftsführerin der DGB Region Schleswig-Holstein Nordwest, wo sie mit vielen und vielfältigen guten und schlechten öffentliche Ausschreibungen zu tun hatte.
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Ghazaleh Nassibi
Dr. Ghazaleh Nassibi ist seit Juni 2022 Leiterin der Abteilung Arbeits- und Sozialrechtspolitik bei der IG BAU (Bundesvorstand). Zuvor war sie 10 Jahre beim DGB-Bundesvorstand Referatsleiterin für Tarifkoordination.
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