Deutscher Gewerkschaftsbund

23.04.2021

Die US-Kartelle entmachten

In den Händen von wenigen Investoren wie BlackRock oder großen Technologiekonzernen wie Amazon liegt große Macht, die zu immer mehr Konzentration an den Märkten führt. Die USA brauchen dringend ein strengeres Wettbewerbsrecht. Joe Biden versteht das. Doch tut das auch der Kongress?

 

Von Eric Posner

Ein Handy mit den App-Symbolen von Facebook, Amazon, Wikipedia, Google etc.

Die Technologie-Konzerne bilden meist Oligopole, wenn sie nicht sogar Monopolisten sind. DGB/Piotr Swat/123rf.com

US-Präsident Joe Biden signalisiert, dass seine Regierung gegen Monopole vorgehen will. So hat er zwei bekannte Gegner von Technologiemonopolen als Berater berufen: den Juristen Timothy Wu in den Nationalen Wirtschaftsrat des Weißen Hauses und seine Kollegin Lina Khan in die Federal Trade Commission (FTC). Darüber hinaus folgen diese Ernennungen auf ein großes kartellpolitisches Reformgesetz, das Amy Klobuchar aus Minnesota im letzten Monat im US-Senat vorgestellt hat. Klobuchars Vorlage zielt darauf ab, kartellrechtliche Maßnahmen in vielerlei Hinsicht zu fördern: Sie will die Finanzierung der FTC und der Kartellabteilung des Justizministeriums verstärken, neue Büros zur Ermittlung und Überwachung von Monopolstellungen und Marktbedingungen gründen. Zudem sollen Gesetzesbrecher mit neuen zivilrechtlichen Strafen belegt und Unternehmen für wettbewerbsverzerrende Praktiken zur Verantwortung gezogen werden, die bislang noch möglich sind.

Beim Kartellrecht lassen sich politische Spaltungen überwinden

Obwohl heftiger republikanischer Widerstand gegen das Gesetz zu erwarten ist, gibt es gute Gründe für die Annahme, dass der Kampf gegen Monopol weiter an Schwung gewinnen wird. Bereits während der Präsidentschaft von Donald Trump ermittelten das Justizministerium und die FTC gegen Technologiekonzerne. Dies hat bisher zu Anklagen gegen Google und Facebook geführt. Gewiss, es war Trumps Abneigung gegen die kulturell liberalen Technologieunternehmen gewesen, die vorher untätige Bürokraten aktiv werden ließ. Doch auch andere Republikaner haben seitdem begonnen, ihre traditionelle Opposition gegen kartellrechtliche Maßnahmen zu überdenken.

Das Kartellrecht überbrückt seit langem die ideologischen Spaltungen in den USA. Obwohl solche Maßnahmen erhebliche „Eingriffe“ durch Regulierungsbehörden und private Anwälte in den Markt erfordern – was die Republikaner verabscheuen –, zielen sie darauf ab, den wirtschaftlichen Wettbewerb zu gewährleisten – den die Republikaner angeblich anstreben.

Vor Jahrzehnten gelang es konservativ ausgerichteten Ökonomen und Anwälten, diesen Widerspruch durch die Behauptung aufzulösen, die Märkte würden sich selbst korrigieren: Da Monopole Überprofite erzielten, seien sie lohnenswerte Ziele anderer Marktakteure. Darüber hinaus hieß es, da Regulierer und Gerichte so schlecht mit Wirtschaft und Industrie umgehen könnten, würden jegliche kartellrechtliche Versuche von ihrer Seite aus mehr schaden als nützen.

Das Kabinett von Joe Biden sitzt mit großem Abstand an einem Tisch im Viereck.

Die Regierung von US-Präsident Joe Biden (im Hintergrund klein zwischen den Fahnen) und Politiker wie die Senatorin Amy Klobuchar wollen per Gesetz die Macht der großen Konzerne brechen. DGB/Weißes Haus/Gemeinfrei

Vor Jahrzehnten gelang es konservativ ausgerichteten Ökonomen und Anwälten, diesen Widerspruch durch die Behauptung aufzulösen, die Märkte würden sich selbst korrigieren: Da Monopole Überprofite erzielten, seien sie lohnenswerte Ziele anderer Marktakteure. Darüber hinaus hieß es, da Regulierer und Gerichte so schlecht mit Wirtschaft und Industrie umgehen könnten, würden jegliche kartellrechtliche Versuche von ihrer Seite aus mehr schaden als nützen.

Die Märkte in den USA werden oft von Oligopolen dominiert

Ein solches Denken lieferte den Republikanern eine bequeme Begründung für ihre Behauptung, sie seien markt- und unternehmensfreundlich. So konnten sie weiter finanzielle Zuwendungen von Unternehmen genießen, die keinerlei Interesse an einem freien Markt hatten. Unternehmen haben Angst vor Wettbewerb, da er die Gewinne verringert.

Doch die Zeiten haben sich geändert – nicht nur wegen der Besorgnis über die Technologiekonzerne. Eine Vielzahl der Märkte in den USA, von Fluglinien bis hin zur drahtlosen Kommunikation, haben sich in den letzten Jahrzehnten stärker konzentriert. Obwohl auch technischer Wandel bei diesem Trend eine Rolle spielen mag, spiegelt er doch eine Aushöhlung kartellrechtlicher Maßnahmen seit den 1970ern wider.

In seinem Buch The Great Reversal: How America Gave Up on Free Markets von 2019 behandelt der Ökonom Thomas Philippon von der the New York University die wachsende Konzentration der US-Märkte und beschreibt einen starken Kontrast zu den Märkten in Europa, die während der gleichen Zeit wettbewerbsfähiger wurden – größtenteils dank aggressiverer Kartellgesetze (oder stärkerem „Wettbewerbsrecht“, wie es außerhalb von Amerika heißt). Philippon zeigt, dass schwächere Antikartellgesetze in den USA zu stärkerer Marktkonzentration und wettbewerbsfeindlicherem Verhalten geführt hat, was wiederum schwächeres Wachstum, höhere Preise und mehr Ungleichheit zur Folge hatte.

Darüber hinaus zeigen aktuelle ökonomische Forschungen zwei zusätzliche Probleme auf, die bisher ignoriert wurden: Erstens schaden große, marktdominante Unternehmen nicht nur den Verbrauchern (durch höhere Preise), sondern auch den Arbeitnehmern (durch niedrigere Löhne). Die Arbeitsmärkte in den USA sind stark konzentriert, was bedeutet, dass Arbeitgeber ihre Löhne weit unter das eigentlich wettbewerbsfähigen Niveau drücken können – und dies wahrscheinlich auch tun. Nach Jahrzehnten, in denen die Ökonomen beteuerten, die Arbeitsmärkte seien hochgradig dem Wettbewerb ausgesetzt, haben diese neuen Forschungsergebnisse revolutionäre Folgen für das Kartellrecht. Beispielsweise sollten Übernahmen, wie die US-Regierung erst kürzlich bestätigte, nicht nur anhand ihrer wettbewerbsverzerrenden Effekte auf die Preise, sondern auch auf die Folgen für die Löhne untersucht werden, wie es traditionell der Fall war.

Ein Ölraffinerie in Schwarzweiß.

Präsident Theodore Roosevelt ging als erster gegen die einflussreiche Monopolstellung eines Konzerns vor. 1906 eröffnete seine Regierung ein Verfahren gegen Standard Oil wegen des Verstoßes gegen den Sherman Antitrust Act. Dieses Verfahren gilt als ein Meilenstein der amerikanischen Rechtsgeschichte. 1911 befand der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten, dass Standard Oil gegen den Sherman Antitrust Act verstoßen hatte, und ordnete die Entflechtung des Unternehmens an.
Standard Oil wurde in 34 Einzelunternehmen aufgeteilt.
DGB/Gemeinfrei

Zweitens hat die Marktkonzentration die effiziente Funktionsweise der Kapitalmärkte untergraben. Aktuelle Forschungen haben ergeben, dass in den Händen nur weniger institutioneller Investoren wie BlackRock und Vanguard eine enorme wirtschaftliche Macht liegt, und Ökonomen haben Hinweise darauf gefunden, dass diese Konsolidierung bei anderen Sektoren wie den Fluggesellschaften zu höheren Preisen geführt hat.

US-Gerichte pflegen eine Kultur des Misstrauens gegen kartellrechtliche Forderungen

Andere Ökonomen widersprechen dem. Institutionelle Investoren behaupten zudem, ihre Macht für einen guten Zweck einzusetzen, indem sie Konzerne dazu zwingen, sich verantwortungsvoller zu verhalten. Nur: Fühlen sie sich wirklich dazu verpflichtet, oder versuchen sie lediglich, wie man es normalerweise erwarten würde, ihre Gewinne zu maximieren?

Wie auch immer die Antwort lautet, es gibt keinen Zweifel daran, dass die US-Wirtschaft oligopolistisch und zunehmend verhärtet ist. Ein paar Prozesse gegen große Technologiekonzerne werden den Wettbewerb nicht wiederbeleben. Und Klobuchars Gesetzesvorstoß kann kaum mehr sein als ein erster bewundernswerter Schritt. Zusätzlich dazu muss der Kongress verschiedene kartellrechtliche Hindernisse beseitigen, die das Oberste Gericht über die Jahre eingeführt hat. Durch eine Strategie der tausend Nadelstiche hat der Gerichtshof wettbewerbsrechtlichen Prozessen verfahrenstechnische Hindernisse in den Weg gelegt: den Umfang von Gemeinschaftsklagen begrenzt, Grundannahmen zugunsten von Klägern abgeschafft und bei nachrangigen Gerichten eine Kultur des Misstrauens gegen kartellrechtliche Forderungen geschaffen.

Um Jahrzehnte wettbewerbsrechtlicher Vernachlässigung umzukehren, müssen sich der Kongress und die Biden-Regierung gemeinsam bemühen. Ihre größte Herausforderung könnte jedoch an einer unerwarteten Stelle liegen: bei der öffentlichen Meinung. Auch wenn viele Progressive gern an das goldene Zeitalter der amerikanischen Wirtschaft erinnern, als eine monopolfeindliche Basisbewegung zur Verabschiedung der ersten Antikartellgesetze beitrug, gibt es zwischen damals und heute doch erhebliche Unterschiede.

Damals wurden Monopolisten wie Standard Oil allgemein verabscheut und von Cartoonzeichnern als bösartige Kraken dargestellt. Heute gehören die Technologiemonopolisten zu Amerikas am stärksten bewunderten Unternehmen. Insbesondere während der Pandemie hingen Millionen Amerikaner beim Kauf ihrer Gebrauchsgüter von Amazon ab, viele verwendeten Facebook, um mit Freunden und Familie in Kontakt zu bleiben. Und fast alle sind heutzutage süchtig nach Netflix, YouTube und ihren Smartphones.

Einige dieser Menschen werden als Richter*innen oder Juror*innen in kartellrechtlichen Verfahren dienen – und alle von ihnen sind Wähler*innen. Gesetzliche und regulatorische Veränderungen sind überfällig. Die harte Arbeit wird sein, die Öffentlichkeit zu überzeugen.

 


Aus dem Englischen von Harald Eckhoff / © Project Syndicate, 2021


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Kurzprofil

Eric Posner
ist Rechtsprofessor an der University of Chicago Law School. Er unterrichtet unter anderem Völkerrecht.
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