Deutscher Gewerkschaftsbund

09.08.2019

Freihandel allein ist in Afrika auch keine Lösung

Das afrikanische Freihandelsabkommen ACFTA soll den Handel über den ganzen Kontinent erleichtern und damit die Industrie fördern. Es ist ein beeindruckendes Projekt, doch die Umsetzung steht vor großen Problemen. Die Gewerkschaften könnten und sollten bei der Umsetzung ein zentrale Rolle spielen, damit das Projekt auch den Arbeitnehmer*innen zugutekommt.

 

Von Bastian Schulz und Thomas Greven

Skyline von Johannesburg

Johannesburg ist eine der boomenden Metropolen Afrikas und wichtiges Wirtschaftszentrum in Südafrika. DGB/dah

Am 30. Mai 2019 war es endlich soweit: Das afrikanische Freihandelsabkommen ACFTA (African Continental Free Trade Agreement) trat in Kraft. Insbesondere die beiden größten Volkswirtschaften Subsahara-Afrikas, Südafrika und Nigeria, haben sich lang gegen einen Beitritt gewehrt, weil sie Angst vor „Billigprodukten“ aus dem Ausland haben, die ihrer Wettbewerbsfähigkeit schaden. Nun sollen Schritte wie die Schaffung einer Zoll- und Währungsunion, eines gemeinsamen Marktes und möglicherweise auch eine afrikanische Wirtschaftsgemeinschaft folgen. Die positiven Aspekte von Handel werden selten grundsätzlich in Frage gestellt. Für seine positiven Wohlfahrtseffekte müssen aber bestimmte politische Bedingungen herrschen. Die afrikanischen Gewerkschaften, in der Diskussion bisher weitgehend außen vor, könnten dabei insbesondere mit einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, eine zentrale Rolle spielen.

Auf den ersten Blick ist ACFTA ein eindrucksvolles und ambitioniertes Projekt. Einer der potenziell größten und stetig wachsenden Wirtschaftsräume mit 1,2 Milliarden Menschen soll mit dem Abkommen integriert werden. Viele der 54 afrikanischen Länder verzeichnen hohe Wachstumsraten. Ihre wachsenden Mittelklassen treiben die Nachfrage nach Konsumgütern, die häufig aus dem außerafrikanischen Ausland importiert werden. Insofern passt das afrikanische Freihandelsprojekt sowohl zur dominanten Wirtschafts- und Lebensweise als auch zum dominanten Diskurs: Handelsliberalisierung hat positive Wachstums- und Wohlfahrtseffekte. Doch es bleiben viele Fragen.

Gewerkschaften fürchten, dass vor allem chinesische Produkte frei gehandelt werden

Die bisherige Erfahrung mit regionalen Freihandelsabkommen und Wirtschaftsräumen in Afrika1 zeigt, dass die Liberalisierungsbestimmungen der Verträge in der Praxis oft unterlaufen werden. Nationale Regierungen bleiben schließlich auf Zolleinkünfte angewiesen und entwickeln einige Kreativität bezüglich der Grenz- und Zollbestimmungen. Ergebnis sind die bekannten kilometerlangen Lkw-Schlangen an den Grenzen. Die sub-regionalen Wirtschaftsräume, gegründet zur Förderung des intra-regionalen Handels, haben dieses Problem nicht gelöst. Hinzu kommen die endemische Korruption, nicht nur an den Grenzübergängen, und die schlecht entwickelte und überdies noch am Handel mit den ehemaligen Kolonialmächten ausgerichtete Transportinfrastruktur.

ACFTA soll diese Probleme überwinden und durch verstärkten intraregionalen Handel den kontinentweiten Aufbau von industriellen Wertschöpfungsketten und damit von selbsttragender Entwicklung fördern. Doch selbst wenn der politische Wille und die finanziellen Ressourcen gefunden werden könnten, um die Probleme in den Griff zu bekommen, bleibt die Frage, was eigentlich innerhalb Afrikas gehandelt werden soll. Die Region erwirtschaftet derzeit lediglich etwa 2,5 Billionen US-Dollar im Jahr. Im Vergleich dazu erwirtschaftet Europa mit weniger als der Hälfte der Einwohner 17 Billionen US-Dollar. Dies erklärt die Sorge von Ländern wie Südafrika, Ghana und Nigeria, dass nicht-afrikanische, vor allem chinesische, Produkte indirekt zollfrei ins Land gelangen können und damit ihre Industrialisierungsstrategie konterkarieren. Dies ist die zentrale Kritik der nigerianischen Gewerkschaftsbewegung. Es ist wesentlich der Industrialisierungserfolg Chinas, der zur vorzeitigen De-Industrialisierung Afrikas beiträgt.

Eine Sandpiste, neben der ein Schrott-Lkw steht, der nicht mehr fährt, im Hintergrund ein Dorf mit Moschee.

Die Infrastruktur in Afrika ist längst noch nicht auf neuestem Stand, so wie die Straße hier in Kumbu Binka, Kamerun. DGB/jbdodane/Flickr/CC BY-NC 2.0

Bisher haben die Industrialisierungsstrategien afrikanischer Länder es also nicht vermocht, genug Arbeitskräfte im produktiven verarbeitenden Gewerbe zu absorbieren. Einerseits ist der demographische Druck sehr hoch, andererseits die internationale Konkurrenz zu groß. Viele afrikanische Ökonomien bleiben daher auf den Export von Rohstoffen und auf die wenig produktive Landwirtschaft und informelle Dienstleistungen fokussiert. Die Hoffnung, dass Handelsliberalisierung zu Industrialisierung und dem Aufbau von Wertschöpfungsketten auf dem afrikanischen Kontinent führt, scheint von Wunschdenken geprägt.

Politische Ansätze für Handel, der sozial gerecht und nachhaltig ist, fehlen noch

Zudem bietet ACFTA keine Antworten auf grundsätzliche Fragen. Auch wenn in den aufholenden Ökonomien Afrikas nicht ohne weiteres eine Verzichtsdiskussion geführt werden kann (jenseits einer Verringerung des Bevölkerungswachstums), klingt das Wachstumsversprechen der Handelsliberalisierung angesichts der drängenden Probleme der Weltgesellschaft hohl, zumal gerade die Länder des Globalen Südens unter den Folgen des menschengemachten Klimawandels leiden. Handel hat immer auch umwelt- und klimaschädliche Aspekte, nicht zuletzt durch den notwendigen und steigenden Transportverkehr. Insofern müsste eine Diskussion über das "gute Leben", das über höheres Wachstum ja erreicht werden soll, auch in Afrika eine Nachhaltigkeitsdimension enthalten. Zudem entstehen Wohlfahrtseffekte des Handels nicht zuletzt durch Strukturveränderungen der Wirtschaft, die Verlierer produzieren und die Konkurrenz verschärfen. Insofern gerät das Projekt einer kontinentweiten Handelsliberalisierung auch in Konflikt mit dem Ziel, dauerhaft existenzsichernde "gute Arbeit" zu schaffen.

Damit Handel also im Sinne ökologischer Nachhaltigkeit und einer gerechten Gesellschaft förderlich ist, müssen Antworten auf politische Fragen gefunden werden. Für die afrikanischen Gewerkschaften stehen dabei die sozialen Belangen und der Schutz von Arbeitnehmerrechten im Zentrum sowie die Frage der "just transition", des sozial gerecht gestalteten Übergangs zu einer weniger klimaschädlichen Wirtschaft. Gewerkschaften können die Potentiale des Freihandelsabkommens und der langfristig geplanten Zoll- und Währungsunion (oder gar Wirtschaftsgemeinschaft) nutzen, um ihre Machtbasis zu stärken und die Interessen ihrer Mitglieder grenzüberschreitend zu vertreten.

Zementfabrik bei Nacht, im Staub, mit gelben Scheinwerfen, vor dunkelblauem bewölktem Himmel.

Die Industrialisierung hat in Afrika fast schon ihren Zenit erreicht - hier eine Zementfabrik in Äthiopien - und wird nie das europäische oder chinesische Niveau erlangen. Umso mehr ruhen die Hoffnungen auf der Liberalisierung des Handels. DGB/UK Department for International Development/Flickr/CC BY 2.0

Jenseits der nationalen Diskussionen haben die afrikanischen Gewerkschaften sich jedoch kaum aktiv an den Debatten um das Freihandelsabkommen beteiligt. Da sie überwiegend Beschäftigte im öffentlichen Sektor vertreten, ist diese Marginalisierung auch Konsequenz ihrer eigenen Schwäche. Darüber hinaus behindern Konkurrenzerwägungen bei Investitions- und Handelsfragen die grenzüberschreitende Solidarität. Bei Arbeitslosenquoten von über 30 Prozent in Südafrika, Ghana oder Nigeria und über 90 Prozent in Simbabwe steht die Schaffung und Erhaltung von Jobs, oftmals ungeachtet ihrer Qualität, für Regierungen und Gewerkschaften im Zentrum. Wenn auch die von Handelskonkurrenz direkt betroffenen Wirtschaftsbereiche meist klein sind, sind die Interessen der Beschäftigten auch in hochgradig informellen Wirtschaften von der Liberalisierung stark betroffen; es geht schließlich um die Entwicklungschancen des ganzen Landes. Hier haben es die Gewerkschaften bisher versäumt, eine grenzüberschreitende politische Position zu entwickeln, die das mit der Handelsliberalisierung verbundene Wachstumsnarrativ kritisch hinterfragt.

In Namibia nutzen Gewerkschaften ihren politischen Einfluss effektiv für die Arbeiter*innen

Gleichzeitig entwickeln einige afrikanische Gewerkschaften durchaus transnationale Organisations-, Kampagnen- und Lobbying-Fähigkeiten, allen voran die acht Globalen Gewerkschaftsföderationen (GUFs) und ihre afrikanischen Mitgliedsgewerkschaften. Ein wichtiger Bereich wird die Infrastruktur sein: Wenn der innerafrikanische Handel zunehmen soll, wird die Nachfrage nach Infrastrukturprojekten wachsen. Dadurch ergeben sich Interventionsmöglichkeiten für Gewerkschaften des Bausektors. Die Volksrepublik China (VRC) ist der mit Abstand aktivste außerafrikanische Akteur bei der Finanzierung und Umsetzung von Infrastrukturprojekten, mit einer breiten Palette von (teil-)staatlichen multinationalen Konzernen und Subunternehmen. Auch wenn China nicht gerade als Hort der Vereinigungsfreiheit bekannt ist, gelingt es der Bau- und Holzarbeiter Internationalen (BHI) und ihren Mitgliedern seit mehreren Jahren erfolgreich, chinesische Unternehmen, Mitarbeiter bei Bauprojekten und Wanderbaustellen gewerkschaftlich zu organisieren. Mittlerweile hat sie über 72.000 Mitglieder in mehr als 14 Ländern, deren Gewerkschaften mehr als 55 Kollektivvereinbarungen mit chinesischen Firmen unterzeichnet haben. Tendenz steigend! In Namibia verstehen es Gewerkschaften, ihre Stärke in politischen Einfluss zu verwandeln. Dort können staatliche Projekte nur an Investoren und ausländische Firmen vergeben werden, wenn die Metallarbeitergewerkschaft MANWU vorher einbezogen wurde. Steigt der Bedarf an Handelsinfrastruktur, steigen auch die Einflussmöglichkeiten für gewerkschaftliches Engagement.

Mehr Handel führt zwangsläufig zu mehr Transport und auch das ergibt ein großes Potential für gezieltes gewerkschaftliches Handeln. Legen Lkw-Fahrer*innen, Pilot*innen, Eisenbahner*innen oder das Bodenpersonal an Flughäfen ihre Arbeit nieder, sind die Auswirkungen auf regionale, kontinentale und globale Wertschöpfungsketten fast augenblicklich spürbar. Wenn sich grenzüberschreitend die Hafenarbeiter*innen in Durban, Südafrika, und Walvis Bay, Namibia, mit den Lkw-Fahrer*innen auf den Transportkorridoren nach Gauteng und Johannesburg, verbünden, wächst zudem die politische Macht der Gewerkschaften. Hier steht die Internationale Transportgewerkschaftsföderation ITF bereits in den Startlöchern. Allerdings bremst die starke nationale Fragmentierung der Gewerkschaftsbewegung grenzüberschreitendes Handeln häufig aus.

Arbeiterinnen in grünen Kitteln mit weißen Häubchen schneiden grünen Spargel und verpacken ihn in Kisten.

Nach wir vor werden zahlreiche landwirtschaftliche Produkte exportiert, so wie dieser grüne Spargel aus Südafrika. DGB/Media Club/Flickr/CC BY-SA 2.0

Gewerkschaftlicher Einfluss kann aber auch über sektorspezifische Potentiale hinaus genutzt werden. Für viele auf dem Kontinent aktive Konzerne sind Handelshemmnisse, intransparente Grenzpolitiken und willkürliche Zollbestimmungen eine große Herausforderung, so dass sie auch den politischen Einfluss von Gewerkschaften nutzen. Afrikas größter Einzelhändler Shoprite/Checkers mit Filialen in mehr als 15 Ländern ist etwa so ehrlich einzugestehen, dass „Handel in Afrika vielfach schwieriger und kostenintensiver ist als zwischen Südafrika und Europa“. So warten Lkws mit Schokolade aus der Schweiz, die zuvor nach Johannesburg geflogen wurde, manchmal wochenlang an der Grenze zu Nigeria, was immense Kosten für Kühlung verursacht. Daher nutzt Shoprite das globale Rahmenabkommen mit der Dienstleistungs-GUF UNI Global Union, um im Rahmen des jährlichen Austauschs mit den gewerkschaftlichen Repräsentanten deren Unterstützung für konkrete Handels- und Zollverbesserungen zu gewinnen. Dies hat nichts mit einer generellen Wertschätzung sozialen Dialogs zu tun, aber innovative Gewerkschaften können die Bitte um gewerkschaftliche Unterstützung durchaus zu ihrem eigenen Vorteil nutzen.

Die EU müsste die Gewerkschaften unterstützen, um grenzübergreifende Solidarität zu organisieren

Die Diskussion des ACFTA ist für nationale Gewerkschaften und Dachverbände in Afrika von Ängsten geprägt. Die Erfahrungen mit der Liberalisierung von Märkten und Dienstleistungen sind fast durchweg negativ; der freie Personen- und Warenverkehr wird vor allem als Bedrohung für die Beschäftigungsverhältnisse gesehen. Andererseits sehen viele afrikanische Gewerkschaften ACFTA als Papiertiger, weit entfernt von der Umsetzung. Dies mag die Gewerkschaften des Kontinentes noch beruhigen, doch mit dem Projekt sind mittelfristig gewaltige Herausforderungen für sie verbunden. Gleichzeitig kann das Projekt auch zugunsten von Arbeiterinnen und Arbeitern umgesetzt werden, wenn gewerkschaftliches Handeln nicht nur national ausgerichtet bleibt.

Wenn die grenzüberschreitende gewerkschaftliche Solidarität und Kooperation effektiv organisiert werden kann, ist ein großer Schritt hin zu einer umfassenden sozialen und ökologischen Regulierung des ACFTA getan. Statt mit Wirtschaftspartnerschaftsabkommen die afrikanischen Länder einseitig zu benachteiligen und von Good Governance nur zu reden, könnte die EU anerkennen, dass die Politik der Freiwilligkeit in Bezug auf die soziale Verantwortlichkeit der westlichen Konzerne gescheitert ist. Um Arbeitnehmerrechte durchzusetzen sind gesetzliche Maßnahmen entlang der Wertschöpfungskette notwendig. Überdies könnte die EU die afrikanischen Gewerkschaften dabei unterstützen, die notwendigen internen Reformen vorzunehmen und transnationale Netzwerke und Institutionen aufzubauen. Hierin liegt einer der Schlüssel, um den Wirtschafts- und Strukturwandel durch das ACFTA sozial angemessen abzufedern.


1) u.a. die Ostafrikanische Gemeinschaft, EAC, die Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika, SADC, der Gemeinsame Markt des Östlichen und Südlichen Afrika, Comesa.


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Kurzprofil

Bastian Schulz
Schulz leitet das Trade Union Competence Centre for Sub-Saharan Africa (TUCC) der Friedrich-Ebert-Stiftung in Johannesburg, Südafrika.
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Thomas Greven
Thomas Greven ist Privatdozent für Politikwissenschaft an der FU Berlin.
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